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　　民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村民自治的核心內(nèi)容，是基層民主政治建設(shè)的重點(diǎn)。研究“四個(gè)民主”協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)引導(dǎo)村民有序參與，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，促進(jìn)村級(jí)民主政治建設(shè)，具有重要意義。 打好基礎(chǔ) 民主選舉在村民自治體系中處于基礎(chǔ)地位。首先，民主選舉是唯一法定的全體選民參與活動(dòng)。《村民委員會(huì)組織法》對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)的限制只有兩種，一是自然限制，即年滿十八周歲。二是政治限制，即被剝奪政治權(quán)利的人不能享有。這種法律規(guī)定的群體參與性是其它方面所不具備的，如民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，可能是全體選民參與，也可能是選民中的代表參與，法律沒(méi)有硬性規(guī)定。這一規(guī)定，保證了選民參與的廣泛性。其二，民主選舉對(duì)其它“三個(gè)民主”影響最大。民主選舉失敗，談不上其它“三個(gè)民主”，民主選舉質(zhì)量不高，雖選出了村委會(huì)成員，其履行民主政治建設(shè)的能力則大打折扣，如其成員民主意識(shí)差，聽(tīng)不進(jìn)不同意見(jiàn)，獨(dú)斷專行，則其它“三個(gè)民主”將遇到很大阻力，其成員管理能力弱，則民主管理不會(huì)很理想。其三，民主選舉是一次村民自治大演習(xí)，大宣傳。村民委員會(huì)實(shí)行的是選民直接選舉，選舉必須依法有序進(jìn)行，這是一次現(xiàn)實(shí)的民主教育、法制教育，對(duì)提高村民的民主意識(shí)、法制紀(jì)律觀念，意義重大，許多村民就是從這里進(jìn)入民主政治建設(shè)行列的。 發(fā)揮民主選舉在村民自治體系中的基礎(chǔ)作用，首先，要注意在選舉中對(duì)村民進(jìn)行三個(gè)教育。即，黨的領(lǐng)導(dǎo)教育，要發(fā)揮村黨組織在村民選舉中領(lǐng)導(dǎo)作用，使村民認(rèn)識(shí)到，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是村民自治和依法治村的保證，進(jìn)而上升認(rèn)識(shí)為黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證；人民當(dāng)家作主教育，要保證人民群眾充分行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)、提名權(quán)，投好神圣一票，親身體會(huì)當(dāng)家作主的滋味；依法治國(guó)教育，在村民選舉中，嚴(yán)格按法律法規(guī)辦事，使民主選舉成為村民自治的第一堂法制教育課。其二，要及時(shí)舉辦當(dāng)選村委會(huì)成員培訓(xùn)班，著力提高村委會(huì)成員三種意識(shí)，即組織意識(shí)，防止缺乏組織觀念導(dǎo)致“兩委”兩張匹；民主意識(shí)，防止出現(xiàn)“一朝權(quán)在手，便把令來(lái)行”，將“自治”變?yōu)椤拔抑巍薄ⅰ白逯巍保环瞰I(xiàn)意識(shí)，使村委會(huì)成員樹(shù)立當(dāng)干部就是作奉獻(xiàn)的思想。作到了這些，民主選舉就為其它三個(gè)民主打下了良好的基礎(chǔ)。 抓住關(guān)鍵 民主決策在村民自治體系中起著關(guān)鍵作用。首先，決策關(guān)系重大，決策失誤帶來(lái)的損失最大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，影響決策的因素更為復(fù)雜，民主決策可以將決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)降到最低點(diǎn)。民主決策對(duì)農(nóng)業(yè)更具特殊意義，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)周期長(zhǎng)，往往是一著不慎，幾年難翻。農(nóng)村這樣的教訓(xùn)不少，張書記種麻蔸，李書記改桐油，王書記推菜牛，田土翻過(guò)來(lái)，覆過(guò)去，村民勞命傷財(cái)，怨聲載道。其二，決策是群眾關(guān)注的熱點(diǎn)。需要民主決策的事，一般是比較重大的問(wèn)題，不可能把一些瑣事拿來(lái)“民主”一番。既然是比較重大的問(wèn)題，沒(méi)有群眾民主參與，村民自治就失去重心。其三，民主決策影響其它三個(gè)民主。決策是否民主，是對(duì)民主選舉質(zhì)量高低的檢驗(yàn)，所選的村委會(huì)成員素質(zhì)高，決策一般會(huì)民主，反之，民主決策就會(huì)走形；民主決策是民主管理的先決條件，民主決策才能使決策科學(xué)，而科學(xué)的決策是有效管理的前提；民主決策是民主監(jiān)督的重點(diǎn)，如前所述，民主決策對(duì)重要事項(xiàng)的決策，當(dāng)然就是民主監(jiān)督的重點(diǎn)了。 實(shí)現(xiàn)民主決策，首先要對(duì)村務(wù)大事進(jìn)行界定，村務(wù)大事，是指與村民切身利益相關(guān)的，對(duì)村經(jīng)濟(jì)，社會(huì)事務(wù)較大影響的事項(xiàng)。一般應(yīng)包括，村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，村級(jí)財(cái)務(wù)預(yù)決算，村級(jí)福利分配，村稅費(fèi)收繳辦法和村提留使用，村干部誤工補(bǔ)貼，村公益事業(yè)的出資、出勞方案，村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案，計(jì)劃生育指標(biāo)分配方案，參軍、招干招工人員考核，村規(guī)民約、村民自治章程制訂和修改等。其二是確立民主決策程序。從一定意義講，民主決策就是按照一定的程序決策。實(shí)踐中，多數(shù)村摸索出一套行之有效的決策程序，即，第一步，提出議案，議案可來(lái)自三個(gè)方面，黨支部在征求黨員、村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出；村委會(huì)根據(jù)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要提出；一定數(shù)量的村民聯(lián)合提出，有的規(guī)定十人，有的規(guī)定二十人，可由村民會(huì)議決定。第二步，黨支部、村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議提出決策意見(jiàn)。黨支部書記主持，黨支部、村委會(huì)三分之二以上成員與會(huì)，特別重大的事務(wù)，要事先印發(fā)材料，在征求全體村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上再召開(kāi)黨支部、村委會(huì)聯(lián)席會(huì)提出決策意見(jiàn)。第三步，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。重大事項(xiàng)由村民代表會(huì)議決定，特別重大事項(xiàng)，如村民自治章程，村規(guī)民約，大面積產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，區(qū)域界線調(diào)整等，必須經(jīng)村民會(huì)議決定，村民會(huì)議是村里最高決策機(jī)構(gòu)，只有經(jīng)全體村民討論決定，才有權(quán)威性，執(zhí)行才順當(dāng)。 突出重點(diǎn) 民主管理是村民自治體系的重點(diǎn)。這是村民自治的本質(zhì)要求，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，這一性質(zhì)決定，民主管理是村民自治的是題中應(yīng)有之義，從廣義上說(shuō)，村民自治的過(guò)程就是民主管理的過(guò)程；管理是通行于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)運(yùn)行的重要課題。管理出效益，管理出新的生產(chǎn)力，同等的生產(chǎn)要素，不同的管理會(huì)有很大的差異，田忌賽馬的典故很能說(shuō)明問(wèn)題。民主管理對(duì)村級(jí)管理來(lái)說(shuō)更為重要，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)是，村干部文化較低，管理能力較弱，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)管理的要求越來(lái)越高，只能用民主管理，集群眾智慧的辦法彌補(bǔ)這一不足；農(nóng)村管理對(duì)象的現(xiàn)狀也需要民主管理，往往有這種情況，大道理說(shuō)得清，群眾一時(shí)統(tǒng)一不了，大家湊在一起議幾條，搞一個(gè)簡(jiǎn)單的儀式，問(wèn)題就解決了，如封山育林，村民聚一聚，立塊碑，誰(shuí)違犯誰(shuí)受罰。其實(shí)，這也是民主的一種形式。 搞好民主管理，要整章建制，靠制度管人管事，實(shí)現(xiàn)村級(jí)事務(wù)管理規(guī)范化。根據(jù)村務(wù)管理實(shí)踐，建立如下制度對(duì)村級(jí)民主管理至關(guān)重要。一是村民自治章程。這是村務(wù)管理的綜合性規(guī)章，被村民稱為“小憲法”，一般應(yīng)包括村民組織，經(jīng)濟(jì)管理，社會(huì)秩序，社會(huì)保障，廉政建設(shè)等方面的內(nèi)容。二是村規(guī)民約，村規(guī)民約是全體村民商量制定共同遵守的行為準(zhǔn)則，較之村民自治章程，村規(guī)民約內(nèi)容簡(jiǎn)單一些，主要就某一方面作出規(guī)定，如封山育林，道德規(guī)范“幾不準(zhǔn)”等等。三是專項(xiàng)制度，包括經(jīng)濟(jì)，政治，文化，民主政治建設(shè)，精神文明建設(shè)，社會(huì)治安綜合治理等方面的規(guī)定。一些群眾敏感的制度非常重要，如財(cái)務(wù)制度，許多問(wèn)題都是因?yàn)榇寮?jí)財(cái)務(wù)不公開(kāi)所致，凡需群眾出資、出物，村集體收入支付，都必需交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議研究決定。執(zhí)行結(jié)果向全體村民公開(kāi)。 搞好民主管理，要健全組織，使各管理制度操作到位，實(shí)現(xiàn)管理效益最大化。在民主基礎(chǔ)上制定的各制度，只能說(shuō)為民主管理奠定了良好的基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)民主管理，還應(yīng)當(dāng)有一套好的組織體系，否則，制度可能只是一堆無(wú)用的廢紙。村民委員會(huì)是執(zhí)行民主管理制度的常設(shè)組織，要加強(qiáng)村委會(huì)組織建設(shè)，提高其管理能力。村委會(huì)執(zhí)行制度時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持群眾路線。充分發(fā)揚(yáng)民主，使民主管理的基本精神貫穿于制度制定和執(zhí)行的全過(guò)程。 搞好保證 民主監(jiān)督在村民自治體系中發(fā)揮保證作用。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，早已為許多事實(shí)所證明。可以說(shuō)，推行“四個(gè)民主”，本質(zhì)上就是引導(dǎo)群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)、國(guó)家事務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督。這是由我國(guó)社會(huì)主義本質(zhì)所決定的。就村級(jí)“四個(gè)民主”而言，民主監(jiān)督貫穿各個(gè)方面，民主選舉的過(guò)程就有法定的監(jiān)督程序；群眾參與決策的過(guò)程就是監(jiān)督的過(guò)程；離開(kāi)民主監(jiān)督，民主管理可能流于形式，因?yàn)槿罕妼?duì)村務(wù)實(shí)施的過(guò)程不了解，就算參與了民主決策，充其量也只是對(duì)村務(wù)形式上的了解，只有對(duì)村務(wù)管理的全過(guò)程監(jiān)督，才算真正參與了村民自治。 發(fā)揮民主監(jiān)督的保證作用，要從五個(gè)方面著手。一是明確監(jiān)督主體。村民群眾是民主監(jiān)督的主體，村民可以直接對(duì)村務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，這是村級(jí)民主監(jiān)督不同于國(guó)家管理中監(jiān)督的不同之處。也符合農(nóng)村的實(shí)際情況，農(nóng)民就歡迎直來(lái)直去，立竿見(jiàn)影，對(duì)自己的事看得見(jiàn)摸得著，其關(guān)心度就會(huì)高。二是明確監(jiān)督對(duì)象。地方實(shí)施《村委會(huì)組織法》一般都會(huì)明確規(guī)定，村民委員會(huì)及其成員，受村民和村民代表監(jiān)督。這是由村委會(huì)及成員的職能決定的。村委會(huì)一經(jīng)選舉成立，“四個(gè)民主”所涉及的種種事項(xiàng)都由其牽頭組織實(shí)施，其行為是否符合“四個(gè)民主”規(guī)范要求，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)接受群眾監(jiān)督。三是健全監(jiān)督組織。根據(jù)多年實(shí)踐，有效的民主監(jiān)督，首要的是要有健全的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，才能做到實(shí)施監(jiān)督有責(zé)任，反應(yīng)意見(jiàn)有門路。村黨支部不但對(duì)村委會(huì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時(shí)也是監(jiān)督責(zé)任；村民大會(huì)，村民代表會(huì)議，應(yīng)定期召開(kāi)會(huì)議，研究對(duì)村委會(huì)監(jiān)督事宜；實(shí)踐中，群眾還創(chuàng)造出一些有效的監(jiān)督組織，如民主理財(cái)小組，“三老”即老黨員、老干部、老村民參與的村民議事會(huì)。這些組織經(jīng)常收集群眾意見(jiàn)，向黨支部、村委會(huì)反饋，有的還可以接受村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的授權(quán)，直接處理監(jiān)督事宜，如民主理財(cái)小組，可以檢查賬目，核實(shí)收支，抓好財(cái)務(wù)公開(kāi)。四是突出監(jiān)督重點(diǎn)。凡列入民主決策事項(xiàng)，都應(yīng)是民主監(jiān)督的內(nèi)容，因?yàn)槊裰鳑Q策是對(duì)村級(jí)重要事務(wù)的決策，財(cái)務(wù)監(jiān)督是重中之重，凡重大村務(wù)，無(wú)不與財(cái)務(wù)有關(guān)。筆者對(duì)湖南省湘西自治州50起村民上訪案例統(tǒng)計(jì)，有43起與財(cái)務(wù)有關(guān)，其比例之高，可見(jiàn)一斑。五是拓寬監(jiān)督渠道。便捷的監(jiān)督渠道是民主監(jiān)督必不可少的。群眾反映問(wèn)題找不到門路，就會(huì)失去興趣，是對(duì)勇于負(fù)責(zé)的人的打擊。群眾創(chuàng)造了許多好形式，如村務(wù)公開(kāi)欄、舉報(bào)信箱、村務(wù)咨詢電話、干部聯(lián)系戶、“三老”座談會(huì)、村干部接待日等，都是聯(lián)系群眾接受監(jiān)督的好形式。 貫穿主線 民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，必須始終貫穿一條主線，就是相信群眾，依靠群眾。其原因，一是黨的利益和人民群眾利益的高度一致性決定的。除了群眾的利益，中國(guó)共產(chǎn)黨人沒(méi)有自己的特殊利益，黨的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨人的政治優(yōu)勢(shì)。也是黨相信群眾，依靠群眾辦好自己事情的政治基礎(chǔ)。二是馬克思列寧主義唯物史觀的使然。人民群眾是創(chuàng)造歷史的主人，他們可以創(chuàng)造歷史，包括管理好自己的事務(wù)。三是村民自治實(shí)踐的證明。在這幾年村民自治實(shí)踐中，凡相信群眾依靠群眾開(kāi)展工作的，都取得良好的效果；凡懷疑群眾，脫離群眾的，必然招致失敗。相信群眾，依靠群眾，并不排除指導(dǎo)群眾，教育群眾。恰恰是，在文化相對(duì)較低、組織分散的農(nóng)村，群眾更需要各級(jí)黨組織、政府認(rèn)真指導(dǎo)、教育。相信群眾，依靠群眾與指導(dǎo)群眾，教育群眾，要處理好三個(gè)關(guān)系。 一是指導(dǎo)村民與村民自治的關(guān)系。“四個(gè)民主”是新形式下，群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的好形式，這種來(lái)自群眾的偉大創(chuàng)造，當(dāng)然要用來(lái)指導(dǎo)四個(gè)民主的實(shí)踐，集體的創(chuàng)造與個(gè)案的指導(dǎo)畢竟是兩個(gè)不同的概念。但是這種指導(dǎo)，是啟發(fā)群眾自己認(rèn)識(shí)自己、自己管理自己，而不是越俎代皰。有的人不懂得處理好這一關(guān)系，把民主選舉變成包辦代替，欽指對(duì)象；把民主決策變成先入為主，滲透官意；把民主管理變成喧賓奪主，發(fā)號(hào)施令；把民主監(jiān)督變成“官督”，“下督”變?yōu)椤吧隙健保? 二是相信群眾與教育群眾的關(guān)系。部分群眾可能因種種原因?qū)Α八膫€(gè)民主”暫時(shí)不理解，一時(shí)持懷疑、甚至反對(duì)態(tài)度。對(duì)群眾進(jìn)行教育是完全必要的。但是這種教育必須建立在相信群眾的基礎(chǔ)上，事實(shí)證明，在推行“四個(gè)民主”時(shí)，有兩點(diǎn)是完全可以相信的，即，相信大多數(shù)人是積極擁護(hù)和參與“四個(gè)民主”的，相信群眾最終會(huì)擁護(hù)和參與“四個(gè)民主”的。筆者曾對(duì)一個(gè)老大難村解剖，該村分為兩個(gè)宗族，以黨支部書記為首的一族自持勢(shì)眾，不按民主選舉程序辦事，致使換屆選舉兩次失敗。經(jīng)過(guò)上級(jí)黨組織和政府?dāng)?shù)次教育、引導(dǎo)，絕大多群眾認(rèn)識(shí)了民主選舉的意義，跟著族領(lǐng)的只有少數(shù)幾戶，民主選舉最終成功進(jìn)行。值得一提的是，原支部書記的堂妹轉(zhuǎn)變觀念后，取得黨員信任，當(dāng)選新一屆黨支部書記，現(xiàn)在，黨支部和村委會(huì)團(tuán)結(jié)一心，村民自治搞得有聲有色。 三是依靠群眾與依法治村的關(guān)系。依法治村與依靠群眾本質(zhì)上是一致的。我們是社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的法律是人民群眾意志的體現(xiàn)，執(zhí)行法律就是按人民群眾意志辦事。因此，依照國(guó)家法律規(guī)章，制定村各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)村級(jí)事務(wù)實(shí)施管理的過(guò)程，就是人民群眾當(dāng)家作主的過(guò)程。有的人在指導(dǎo)群眾進(jìn)行“四個(gè)民主”時(shí)，求其簡(jiǎn)單，“蒙”著群眾，越過(guò)法律程序，結(jié)果是欲速則不達(dá)。事實(shí)上，依法辦事則安，違法而行則亂，凡在“四個(gè)民主”工作中出問(wèn)題者，無(wú)不是依法辦事上出問(wèn)題。正確的做法是，讓群眾掌握法律武器，沒(méi)有辦不好的事情。 四個(gè)民主是辯證統(tǒng)一的，四個(gè)方面既有各自獨(dú)立的內(nèi)容和運(yùn)行系統(tǒng)，又相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，搞好一方便為對(duì)方創(chuàng)造了條件，四個(gè)方面統(tǒng)一于村民自治體系之中。