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一、農(nóng)村稅費(fèi)改革概述 在人民公社時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)按年收益不超過(guò)3%的比例向公社上交管理費(fèi)。20世紀(jì)80年代初，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民除按土地上交訂購(gòu)糧外，基本上沒(méi)有社會(huì)負(fù)擔(dān)，但由于農(nóng)村道路等公共事業(yè)無(wú)力開(kāi)展，一些地方和部門(mén)開(kāi)始向農(nóng)民收費(fèi)。到80年代中期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題成為農(nóng)村熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。1985年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款亂收費(fèi)的通知》，要求各地切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"活動(dòng)，不準(zhǔn)攤派指標(biāo)。1991年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確規(guī)定農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的限額比例，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌不得超過(guò)上年人均收入的5%，這是大包干后第一次以法規(guī)形式確立農(nóng)戶(hù)與鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間的利益關(guān)系。雖然黨中央、國(guó)務(wù)院幾乎每年都就減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題提出要求，各種監(jiān)管措施越來(lái)越嚴(yán)格，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的問(wèn)題仍然是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行和農(nóng)村穩(wěn)定的一個(gè)頑癥，一些地方因此出現(xiàn)農(nóng)民上訪，甚至釀出惡性事件。 1992年，安徽省渦陽(yáng)縣新興鎮(zhèn)自發(fā)進(jìn)行改革。按照全鎮(zhèn)每年的支出總額來(lái)確定農(nóng)民的稅費(fèi)總額，稅費(fèi)一并征收，分?jǐn)偟疆€，每畝只交30元。隨后幾個(gè)農(nóng)業(yè)大省出現(xiàn)自發(fā)性效仿。次年，河北及安徽阜陽(yáng)、貴州湄潭、湖南懷化都進(jìn)行了改革試點(diǎn)。早期的這些試點(diǎn)都是將各種雜費(fèi)合并到農(nóng)業(yè)稅中統(tǒng)一征收，此稱(chēng)為"并稅"；在并稅的基礎(chǔ)上，以既定稅率征收上來(lái)的稅費(fèi)實(shí)際上是糧食實(shí)物，政府再賣(mài)糧獲取現(xiàn)金，此稱(chēng)為"折實(shí)征收"。按此方案，農(nóng)民一次性交納的"公糧"折合成貨幣可能較過(guò)去有所增加，但因不再有其他負(fù)擔(dān)，且方案一定三年不變，所以農(nóng)民十分擁護(hù)。 1998年召開(kāi)的十五屆三中全會(huì)使農(nóng)村稅費(fèi)改革由基層的自發(fā)實(shí)驗(yàn)，逐漸演變?yōu)橛芍醒胪苿?dòng)的全局性改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革被列為改革重點(diǎn)內(nèi)容。11月20日，國(guó)務(wù)院成立由財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)牽頭的農(nóng)村稅費(fèi)改革三人工作小組，開(kāi)始改革的一系列籌備工作。1999年3月，在九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，朱镕基總理進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，抓緊制定并實(shí)施農(nóng)村"費(fèi)改稅"方案。 1999年4月，一份名為《關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革有關(guān)重大政策問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》以三人小組的名義上報(bào)國(guó)務(wù)院。2000年1月，國(guó)務(wù)院第57次總理辦公會(huì)議原則通過(guò)了三人小組提出的意見(jiàn)，議定農(nóng)業(yè)稅稅率為7%，農(nóng)業(yè)稅附加的上限為20%。在此基礎(chǔ)上，稅費(fèi)改革試點(diǎn)的主要內(nèi)容最終概括為"三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革"：取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；用三年的時(shí)間逐步減少直至全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法；改革村提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅附加替代村提留。 2000年3月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定率先在安徽省進(jìn)行試點(diǎn)。下半年國(guó)務(wù)院作出決定，全面推開(kāi)改革后，中央財(cái)政每年向地方轉(zhuǎn)移支付200億元。10月8日，國(guó)務(wù)院第81次總理辦公會(huì)議原則同意農(nóng)村稅費(fèi)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的建議，確定了中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法。2000年，中央財(cái)政最終向安徽提供了11億元的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，2001年又增加到17億元。2001年4月25日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于2001年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，決定暫緩擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。然而，這項(xiàng)已經(jīng)啟動(dòng)、影響深遠(yuǎn)的改革卻很難就此停步。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，試點(diǎn)省份分為兩類(lèi)，一類(lèi)是河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏16個(gè)省（自治區(qū)），中央財(cái)政將向其分配專(zhuān)用于稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付資金；另一類(lèi)是上海、浙江、廣東等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省（直轄市）自費(fèi)進(jìn)行改革。國(guó)務(wù)院稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的具體要求是：農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降20%以上，保證教師工資的按時(shí)發(fā)放、中小學(xué)校舍的危房改造和學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。 二、農(nóng)村稅費(fèi)改革評(píng)析 雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革被寄予厚望，甚至被稱(chēng)為繼土改、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的"第三次革命"，而且安徽全省試點(diǎn)兩年多，農(nóng)民比改革前人均每年少交稅費(fèi)三四十元，總體減負(fù)31%，足以說(shuō)明這一改革確已初見(jiàn)成效。但由此引出的矛盾也顯而易見(jiàn)：農(nóng)民減負(fù)，縣和鄉(xiāng)、村就要減收，按原有的經(jīng)費(fèi)收入渠道和格局，農(nóng)村基層政府和義務(wù)教育就難以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革在試探中面臨的兩難局面，實(shí)際已經(jīng)提出了超越農(nóng)民減負(fù)范疇的更深層次問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)改革似乎正陷入困境中，2002年以來(lái)出現(xiàn)了強(qiáng)烈的反彈趨勢(shì)。人們一度期望稅費(fèi)改革后，能將農(nóng)業(yè)稅調(diào)整在600億左右，但遺憾的是，稅費(fèi)改革的難以為繼和激烈反彈令人憂(yōu)慮。目前的稅費(fèi)改革無(wú)非是將附屬在農(nóng)業(yè)稅上的雜費(fèi)規(guī)范化，以免民怨沸騰。如在安徽進(jìn)行的稅費(fèi)改革的大體做法是把原有的多達(dá)數(shù)百項(xiàng)的收費(fèi)，合并為農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，稱(chēng)為"正稅"，上交給縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府。還有一筆附加稅，實(shí)際上就是往年的村提留，這筆收入留在村里，用以維持村級(jí)財(cái)務(wù)的日常開(kāi)支。 縱觀歷史，中國(guó)歷代并稅式改革并不新鮮，僅在明清兩代就搞過(guò)"征一法"、"一串鈴"、"一條鞭"、"地丁合一"等，都是想把從朝廷到基層的明暗正雜諸稅役"悉并為一條"，"一切總征之"。同時(shí)下令不得再征他費(fèi)，往往還給農(nóng)民發(fā)放"易知由單"（法定稅目表），允許農(nóng)民照單納稅并拒納所列稅目以外的雜派。由是觀之，今日的稅費(fèi)改革從合并稅費(fèi)到下發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)表，古今相似。歷史上類(lèi)似改革也許可能在短期內(nèi)使"向來(lái)叢弊為之一清"，然而它的結(jié)局卻毫無(wú)例外地與初衷相反。原因很簡(jiǎn)單："名目"之果雖減，"巧立"之因不絕。時(shí)間稍移，各級(jí)官員就"忘了"今天的"稅費(fèi)"已包含了以前的種種雜派，只要官員的"巧立"沖動(dòng)沒(méi)有權(quán)力制衡，那么已厘清的稅費(fèi)便會(huì)催生出新一輪的雜派風(fēng)潮，黃宗羲將之總結(jié)為"積累莫返之害"。清華大學(xué)秦暉教授在痛陳并稅式改革的局限性時(shí)指出，明清時(shí)的一縣志作者在《賊役志》之類(lèi)章節(jié)里把過(guò)去已經(jīng)歸并的各種雜派名目不厭其煩地列出，并告誡"后之好事者切勿輕言歸并稅則，以貽后患"。而今稅費(fèi)改革試點(diǎn)初行便反彈紛紛，似乎是不幸落入秦暉教授所歸納的"黃宗羲定律"中。 2003年3月6日，時(shí)任副總理的溫家寶與參加兩會(huì)的湖北代表團(tuán)一起審議政府工作報(bào)告，談到農(nóng)業(yè)問(wèn)題時(shí)說(shuō)："歷史上稅費(fèi)改革進(jìn)行過(guò)不只一次。每次稅費(fèi)改革后，由于當(dāng)時(shí)社會(huì)政治環(huán)境的局限性，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在下降一段時(shí)間后會(huì)漲到一個(gè)比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清時(shí)期的思想家黃宗羲稱(chēng)之為‘積累莫返之害’，這就是所謂的歷史上有名的‘黃宗羲定律’。"他表示："共產(chǎn)黨人是徹底為人民群眾謀利益的。我們一定能夠把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)下來(lái)，一定能夠把過(guò)多供養(yǎng)的人減下來(lái)，一定能夠走出‘黃宗羲定律’的怪圈。"中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，稅費(fèi)改革正處在一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，要走出這個(gè)怪圈，不能局限于稅費(fèi)改革本身，更深刻的改革在于配套改革的實(shí)施，即農(nóng)村稅費(fèi)改革的出路在于稅費(fèi)改革之外。 三、徹底走出"黃宗羲定律"的怪圈 （一）基層政府行政體制改革 基層政府的財(cái)政窘境并非由稅費(fèi)改革所導(dǎo)致，只是由于稅費(fèi)改革，多年沉疴才得以釋放。如果要"治本"，必然牽涉更深刻、更廣泛的改革，特別是基層政府行政體制改革比稅費(fèi)改革更復(fù)雜、更深刻，也更艱難。 近年來(lái)基層行政機(jī)構(gòu)的膨脹相當(dāng)驚人。1980年以前，農(nóng)村實(shí)行人民公社"政社合一"體制，黨委、政府兩套班子一般只有二三十人，人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)均由縣財(cái)政撥款。1985年農(nóng)村完成了撤社建鄉(xiāng)，存在了幾十年的人民公社被數(shù)萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的"六套班子"和代表上級(jí)政府部門(mén)的"七所八站"應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)4.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)到1280萬(wàn)人，此外還有380萬(wàn)名村干部，平均每40個(gè)農(nóng)民就供養(yǎng)一名干部。在縣以下各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)捉襟見(jiàn)肘甚至嚴(yán)重虧空的情況下，中央政府只靠下令"嚴(yán)禁攤派"無(wú)濟(jì)于事。龐大的干部隊(duì)伍要花錢(qián)，而本級(jí)財(cái)政收入不夠，中央財(cái)政又不可能補(bǔ)貼，因此大多會(huì)利用手中的權(quán)力向農(nóng)民攤派。 鑒于稅費(fèi)改革主要靠縣鄉(xiāng)村的基層干部推動(dòng)，然而基層財(cái)政可支配收入劇減，導(dǎo)致政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力下降，有的縣鄉(xiāng)甚至連干部的工資也發(fā)不出來(lái)，這自然會(huì)影響他們推動(dòng)改革的積極性。在基層官員的"巧立"之職權(quán)尤在時(shí)，為了抵消稅費(fèi)改革帶來(lái)的收入減少，一些地方政府回到亂收費(fèi)的老路上，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，就再自然不過(guò)了。農(nóng)村稅費(fèi)改革最大的癥結(jié)在于，一些地區(qū)龐大的基層政權(quán)已演化為依附于農(nóng)民身上的既得利益集團(tuán)。農(nóng)村稅費(fèi)改革所形成的沖擊不僅是財(cái)政收入的減少，更重要的是減少了這一集團(tuán)從農(nóng)民身上"尋租"的機(jī)會(huì)。因此，在一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革不配套的情況下，等于依靠在這場(chǎng)改革中利益受損最重的階層去推進(jìn)這場(chǎng)改革，按經(jīng)濟(jì)學(xué)"理性人"的假設(shè)分析，這場(chǎng)改革的結(jié)果可想而知。 農(nóng)村稅費(fèi)配套改革的重點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能定位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)完全是按照國(guó)家一級(jí)政權(quán)的模式設(shè)置，機(jī)構(gòu)眾多，人員冗雜。可以設(shè)想將目前實(shí)行的"村級(jí)自治"擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是國(guó)家政權(quán)的一部分，而成為農(nóng)村社區(qū)的自治單位，也就是說(shuō)在鄉(xiāng)村實(shí)行"農(nóng)民自治"同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行"黨政合一"，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，原來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的政府職能，一部分收歸縣級(jí)政權(quán)行使，另一部分則由縣級(jí)政權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金主要掌握在縣政府手里，也是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效的制約手段。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所能提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民協(xié)商達(dá)成，以我國(guó)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6083戶(hù)、23252人的規(guī)模，雙方達(dá)成協(xié)議的交易成本不會(huì)太高。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離政府序列，在財(cái)政上獨(dú)立核算，行政上民主選舉之后，基層政權(quán)自我膨脹的勢(shì)頭會(huì)得到遏制，而原先政府與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系會(huì)演變?yōu)檗r(nóng)民與自己的自治組織之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這樣基層政權(quán)就不再可能成為進(jìn)一步改革的障礙。 （二）財(cái)政體制改革 在目前的財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)是不平衡的。這種不平衡是不少地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的主要原因。全國(guó)存在如此大面積的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，基本原因必定在于體制。改革財(cái)政體制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的角度看，當(dāng)前迫切需要的是把基層政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)公共服務(wù)開(kāi)支納入規(guī)范的財(cái)政預(yù)算體系。這就離不開(kāi)從實(shí)際出發(fā)調(diào)整農(nóng)村基層政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，離不開(kāi)建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。 首先，合理界定基層財(cái)政的職能與事權(quán)，調(diào)整支出范圍，減少基層財(cái)政的不合理負(fù)擔(dān)。根據(jù)事權(quán)劃分和公共財(cái)政理論，對(duì)社會(huì)安全類(lèi)公共產(chǎn)品的供應(yīng)（如優(yōu)撫費(fèi)、征兵費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)等）、宏觀調(diào)控（如對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)政策）、收入再分配（如對(duì)五保戶(hù)、軍烈屬生活困難補(bǔ)助）等職能的開(kāi)支應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，計(jì)劃生育費(fèi)和義務(wù)教育費(fèi)也應(yīng)由中央財(cái)政開(kāi)支。基層財(cái)政主要完成社會(huì)秩序類(lèi)和社會(huì)基本公共產(chǎn)品的供應(yīng)以及處理外部效應(yīng)的職能。對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，對(duì)道路、校舍、醫(yī)院、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)性支出，不能依賴(lài)于向農(nóng)民籌措，只能靠國(guó)家支持、信貨投資等方式來(lái)解決。 其次，建立真正意義上的轉(zhuǎn)移支付制度，中央和省財(cái)政要加大對(duì)基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，要力求使上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付盡可能多地落到基層。同時(shí)由于我國(guó)幅員遼闊、地區(qū)之間貧富差距大，全國(guó)的赤字縣還有一定比例，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一些工商業(yè)薄弱的基層財(cái)政收入將大幅度減少，因此建立規(guī)范的均衡轉(zhuǎn)移支付制度也顯得非常迫切，這對(duì)防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)基層政府的全面有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有重大的意義。農(nóng)民每年的全部稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相當(dāng)于全國(guó)財(cái)政總收入的7-8%。 尤其需要改革的是農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2%。中央和省級(jí)政府的教育事業(yè)費(fèi)大部分用于高等教育，對(duì)義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。這就造成了一個(gè)扭曲的現(xiàn)象：中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；基層政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)--這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)，是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的制度原因。這種義務(wù)教育財(cái)政體制在經(jīng)費(fèi)籌措上過(guò)于依賴(lài)基層鄉(xiāng)村和農(nóng)民是不合理的，級(jí)次較低的政府，其財(cái)力規(guī)模小，難以有效承擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育投入的職責(zé)，而級(jí)次較高的政府，其財(cái)力相對(duì)雄厚，必須適當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育的直接責(zé)任人，由"以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主"提升到"以縣為主"，即由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。然而單純的"以縣為主"，盡管可以在一定程度上使縣內(nèi)的貧富差別得以平衡，但仍無(wú)補(bǔ)于縣財(cái)政的絕對(duì)匱乏，其中部分財(cái)政困難的縣，并不能從根本上改變面貌。同時(shí)義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度又太小，制度不規(guī)范，從而使義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的平衡效應(yīng)十分有限。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制應(yīng)該實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，但必須強(qiáng)調(diào)中央、省、市、縣四級(jí)政府分擔(dān)，必須加大中央與省級(jí)財(cái)政教育轉(zhuǎn)移支付的力度，保證貧困農(nóng)村義務(wù)教育的基本投入，縮小地區(qū)間義務(wù)教育投入的差距。 （三）其他相關(guān)方面 1.農(nóng)村改革的核心應(yīng)轉(zhuǎn)向土地制度創(chuàng)新。2002年8月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)村土地承包法》，于2003年3月1日實(shí)施。這部法律最值得稱(chēng)道的是將農(nóng)民的土地使用權(quán)界定為物權(quán)，而不是債權(quán)。這在一定范圍內(nèi)肯定了農(nóng)民對(duì)土地的排他性占有，把對(duì)土地的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)力都賦予農(nóng)民。將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步接近于法律意義上的所有權(quán)--不允許以集體的名義隨意收回農(nóng)民承包的土地，允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓承包權(quán)。下一步土地制度改革應(yīng)該在明確土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)行“兩權(quán)分離”（所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)），徹底實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的自由買(mǎi)賣(mài)。 2.發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入是關(guān)鍵。必須大力發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)民增收的支撐點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的新階段，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，輕徭薄賦，通過(guò)政府減收使農(nóng)民增收只是權(quán)宜之計(jì)。長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大需求，開(kāi)辟農(nóng)民增收的廣闊市場(chǎng)，即政府增收并使農(nóng)民減負(fù)。 3.推進(jìn)工業(yè)化、城市化是根本。鼓勵(lì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加大小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)工業(yè)化和城市化是農(nóng)民與政府進(jìn)入增收良性循環(huán)的根本出路。沒(méi)有農(nóng)村人口的流動(dòng)，就沒(méi)有真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。要采取鼓勵(lì)措施，消除體制障礙，改革戶(hù)籍管理制度，方便農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。