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    一、切實增強對進一步調整優化農業結構的認識

    2004年以來，我國糧棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產品等主要農產品生產全面發展、供給充裕、品種不斷改善、品質不斷提升，農業區域、產業結構更趨合理，農民收入持續較快增長。2014年，糧食生產實現歷史性的“十一連增”，連續四年超過1.1萬億斤；農民增收實現“十一連快”，連續五年超過國內生產總值和城鎮居民收入增幅，農業農村經濟發展繼續保持良好勢頭。在新的歷史時期，進一步調整優化農業結構是高起點上的主動作為、主動調優。

    （一）進一步調整優化農業結構是提高農業發展質量和效益的現實選擇。當前，我國農業發展數量與質量、總量與結構、成本與效益、生產與環境等方面問題依然比較突出。資源環境硬約束與生產發展矛盾日益凸顯。多年來資源條件已經繃得很緊，東北黑土地質量下降、部分地區耕地重金屬超標、地下水超采、“北糧南運”與水資源時空分布不匹配等問題突出。農產品品種品質結構與居民消費快速升級不相適應矛盾日益凸顯。優質化、多樣化和專用化的農產品發展依然滯后，高品質的牛羊肉、奶類、果菜等農產品生產與消費需求尚有一定差距。種養結合不緊、循環不暢問題日益凸顯。糧經飼結構不合理，種植業與養殖業配套銜接不夠,地力下降與養殖業糞污未能有效利用并存，農作物秸稈綜合利用程度較低。一二三產融合不足，農業比較效益低，市場競爭力不強的問題日益凸顯。農產品加工水平和轉化增值率依然偏低，農業的生態、社會、文化等功能挖掘不足，產業鏈條短、附加值不高，帶動農民增收能力弱。這些情況表明，我國農業發展已經到了轉型升級的重要節點，進一步調整優化農業結構勢在必行。

    （二）進一步調整優化農業結構面臨難得歷史機遇。農業連年豐收后，主要農產品供給充足；國內經濟進入新常態，農產品消費、加工需求增長可能有所減弱，為進一步調整優化農業結構提供了有利時機。國家糧食安全新戰略全面實施，使農業生產的保障重點將更加突出，為進一步調整優化農業結構提供了更為寬松的政策環境和資源空間。居民消費結構加快升級，未來優質安全農產品需求潛力巨大，人們不僅要求吃飽吃好，而且要求吃得安全營養健康，為進一步調整優化農業結構帶來了市場動力。國際農產品市場供給充足，大宗農產品庫存消費比均處于歷史高點，為進一步調整優化農業結構提供了更多回旋余地。這些表明，進一步調整優化農業結構正面臨著難得機遇，推動農業發展由注重數量增長向數量質量效益并重轉變恰逢其時。

    （三）進一步調整優化農業結構絕不意味放松糧食生產。我國是人口大國，解決好吃飯問題始終是頭等大事。近年來我國糧食生產取得了巨大成就，但隨著人口增長、城鎮化快速推進、工業用途拓展和消費結構升級，未來糧食需求將繼續剛性增長，確保國家糧食安全的任務仍十分艱巨。因此，進一步調整優化農業結構絕不意味著放松糧食生產，必須跳出糧食生產與農業結構調整非此即彼的思維定勢，把穩定糧食產量作為前提，把提升糧食產能作為根本，構筑穩固牢靠的國家糧食安全保障體系，確保中國人的飯碗任何時候都牢牢端在自己手上，走出一條二者協調發展、相互促進的新路來。

    各級農業部門要切實提高對進一步調整優化農業結構重要性的認識，切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，切實增強緊迫感、責任感和使命感，搶抓機遇、主動入位，積極穩妥推進農業結構調優調精調深，努力實現我國農業發展在高起點上再登新臺階。

    二、明確進一步調整優化農業結構的總體思路

    （一）指導思想

    深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會、中央一號文件和習近平總書記系列重要講話精神，以確保國家糧食安全為前提，以數量質量效益并重、競爭力增強、可持續發展為主攻方向，以布局優化、產業融合、品質提升、循環利用為重點，科學確定主要農產品自給水平和產業發展優先序，更加注重市場導向和政策支持、更加注重深化改革和科技驅動、更加注重服務和法治保障，加快構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

    （二）基本原則

    ——堅持底線思維，確保國家糧食安全。牢牢守住糧食生產不滑坡、耕地不搞農轉非的底線，將耕地面積穩定在18億畝以上，糧食播種面積穩定在16億畝以上，谷物播種面積穩定在14億畝以上，確保谷物基本自給，口糧自給能力達到100%。

    ——堅持理念創新，拓展農業發展的廣度深度。拓展視野、創新思維，牢固樹立大生態理念，促進可持續發展；樹立大食物理念，面向整個國土全方位、多途徑開發食物資源；樹立大市場理念，統籌利用兩個市場、兩種資源；樹立大農業理念，開發農業多種功能；樹立大科技理念，推進種機技配套、產學研協同。以新理念引領農業向廣度、深度進軍，引導農民念好“山海經”、唱好“林草戲”、打好“果蔬牌”，促進農業結構不斷優化升級。

    ——堅持突出重點，有所為有所不為。根據主要農產品自給水平和生產優先序，突出重點品種、重點區域。在品種上，主要保谷物、重點保口糧，統籌兼顧棉油糖、蔬菜等其他農產品生產。在區域上，重點促進糧食主產區提升產能、農牧結合、糧經飼兼顧，努力提升大中城市的“菜籃子”產品自給能力，解決好資源過度利用和生態環境突出地區的生態修復、污染治理和資源保護問題。

    ——堅持因地制宜，突出特色。綜合考慮產業基礎、區位優勢、市場條件、資源稟賦等各方面因素，優先發展比較優勢突出的產業或產品，做大做強、做優做精，培育壯大具有區域特色的農業主導產品、支柱產業和特色品牌，防止盲目跟風現象，避免產業同構、同質競爭，將比較優勢轉化為產業優勢、產品優勢、競爭優勢。

    ——堅持市場導向，尊重農民意愿。遵循經濟規律，以市場需求為導向，利用市場信息和市場辦法引導、指導農業生產，尊重農民意愿和經營自主權，發揮市場配置資源決定性作用。政府重點是做好規劃引導和服務、總結推廣先進經驗、加大政策扶持和創造良好市場環境，充分調動各類生產經營主體積極性，不搞強迫命令和行政瞎指揮，不搞一刀切和大躍進。

    （三）主要目標

    進一步調整優化農業結構的主要目標是實現“兩穩兩增兩提”。“兩穩”，即穩定糧食產量和糧食產能，實現谷物基本自給、口糧絕對安全。“兩增”，即農業增效、農民增收，實現農業整體素質提升和農民收入持續較快增長。“兩提”，即提高農業市場競爭力和可持續發展能力，使農業發展由數量增長為主真正轉到數量質量效益并重上來，由依靠資源和物質投入真正轉到依靠科技進步和提高勞動者素質上來。

    三、準確把握進一步調整優化農業結構的重點任務

    （一）以“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”為著力點，調整優化確保國家糧食安全的實現路徑。著眼于穩定面積和提高地力，加快劃定永久基本農田，大規模建設旱澇保收、高產穩產的高標準農田，大幅度提升耕地質量，將糧食產能落實到田頭地塊，實現“藏糧于地”。著眼于提高單產和提升品質，加快新品種繁育，大規模開展高產創建和綠色增產模式攻關，集成推廣應用綜合技術，健全農業科技創新、農技推廣的激勵機制，力爭在種業等關鍵領域取得突破，實現“藏糧于技”。著眼于調動農民種糧儲糧積極性和提升農民素質，完善糧食生產支持保護政策體系，保證農民種糧合理收益；改善生產經營者的儲糧條件，保持和擴大新型農業經營主體糧食烘干和儲備規模，減少糧食產后損失；加快培育新型農業經營主體，造就一支適應現代農業發展的高素質職業農民隊伍，實現“藏糧于民”。

    （二）以構建與資源環境承載力相匹配的農業生產新格局為目標，調整優化區域生產力布局。在綜合考慮自然條件、經濟發展水平、市場需求等因素的基礎上，以農業資源環境承載力為基準，因地制宜，宜糧則糧、宜經則經、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁，構建優勢區域布局和專業生產格局，提高農業生產與資源環境匹配度。東北地區要提升口糧生產能力，在地下水開采較重的三江平原地區合理控制水稻種植面積，加強節水灌溉設施建設和節水技術推廣，與水庫和灌渠建設相配套，改井灌為渠灌，保護地下水資源；推廣糧豆輪作，適當減少高緯度區玉米種植面積，擴大大豆種植面積；在農牧交錯帶，積極推廣農牧結合、糧草兼顧、生態循環種養模式，大力發展優質高產奶業和肉牛肉羊產業，推廣種養專業戶和家庭牧場繁育、規模場標準化育肥。華北地區要按照京津冀協同發展總體要求，穩定糧食生產能力，適度調減地下水嚴重超采地區的小麥種植，選育推廣耐旱節水作物，調整種植制度，適度發展糧草輪作、糧肥輪作。穩定生豬、肉禽、蛋禽、牛羊養殖規模。長江中下游地區要貫徹落實國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見，穩定糧油生產能力。退減重金屬重度污染區的水稻種植面積，發展棉麻、花卉等非食用農產品，調整重金屬中輕度污染區水稻種植、發展低積累品種作物和豆科牧草等培肥地力作物種植；推進畜禽養殖適度規?；?，在人口密集區適當減少生豬養殖規模，發揮水資源優勢大力發展名優水產品生產。華南地區要鞏固農業綜合生產能力，穩定水稻、甘蔗、蔬菜面積和大宗畜產品生產，加快發展現代畜禽水產種業和熱帶水果產業，發展具有出口優勢的水產品養殖。西北地區要保護生態環境，在年降水量300mm以下的旱作地區繼續實施壓夏擴秋，適度調減小麥種植面積，擴大馬鈴薯、牧草種植面積；在綠洲農業區穩定棉花、瓜果種植面積，發展設施蔬菜和特色園藝產業；在農牧交錯區通過坡耕地退耕還草、糧草輪作，積極發展草牧業；在草原牧區要推進草畜平衡，推廣劃區輪牧、舍飼半舍飼，恢復草原生態。西南地區要促進農民增收，嚴格保護平壩水田，穩定水稻、玉米面積，擴大馬鈴薯種植，大力發展園藝作物、中草藥等特色農作物生產，合理開發利用草地資源和水資源，發展生態畜牧業和特色漁業，加快農業生態環境修復與治理。