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　　摘要：農村債務問題是正在進行的農村稅費改革的第一大難題，它既表現在稅費改革中對現有債務問題難處理，也表現在對稅費改革后可能出現的新債務的難防范。農村債務的形成既有市場機制發育不健全的原因也有管理體制的制約。解決農村債務問題，必須從舊債和新債兩個角度來尋找途徑。 農村債務問題是正在進行的農村稅費改革的第一大難題，它既表現在稅費改革中對現有債務問題難處理，也表現在對稅費改革后可能出現的新債務的難防范。正確處理農村債務問題，不僅在很大程度上決定著農村稅費改革的成敗，而且會直接影響農村經濟社會的發展和穩定。 一、農村債務的構成及特點 1、農村債務的構成。農村債務主要由以下幾部分構成：一是向銀行、信用社的借款。鄉（鎮）村（組）為完成各項達標、退耕還林、退田還湖、減災防災及連年遞增的稅收任務，從銀行、信用社借了不少貸款，累積債務較重，加上利息滾動，這筆債務還在不斷擴大。二是向干部職工借的集資款。盡管國家三令五申反對非法集資，但面對日益膨脹的支出和虛假的財政遞增，農村基層組織無法維持其正常運轉，通過向干部和職工高息集資便成為化解矛盾的途徑之一。三是其它欠款。目前鄉（鎮）、村（組）存在著如招待費、工程勞務、拖欠職工工資等名目繁多的欠款，這一類的債務雖然零散，但累計起來也不是一個小數目。 2、農村債務的特點。農村債務的特點主要表現有四個方面：一是債務面廣。據資料分析，湖北省鄉級負債面在95％以上，村級負債面也在90％以上，幾乎是鄉鄉有債、村村欠錢。二是債務額大。據統計，地處大別山區的湖北省黃岡市鄉鎮級債務達31095萬元，鄉平248萬元；村級債務達195953萬元，村平46萬元。整個農村基層組織幾乎到了破產與癱瘓的邊緣。三是債務利息高。鄉村兩級的債務，除了部分按國家規定的金融利率借款外，還有大量的集資借款，其借貸利率一般都在15％以上，有的甚至高達20％～30％，遠遠高于國家正常利率。四是債務累積時間長且呈逐年上升趨勢。鄉村債務時間跨越年度大，累積時間長，到目前為止，絕大部分鄉村還沒有找到化解債務的有效途徑。 二、農村債務的成因 1、內在成因。主要表現在以下兩方面：一是農村產業結構調整緩慢、市場機制不健全。雖然社會主義市場經濟建設促進了農村市場的發育和成長，也促使農村產業結構按照市場供求關系作了很大的調整，但在調整過程中市場信息不靈、行政干預過多的矛盾仍很突出，至使農村產業結構調整進程緩慢。二是農業科技投入不高，農業產品沒有特色、沒有質量、更沒有品牌，缺乏對農產品進行系列化的深加工。多年以來農民生產出來的東西，或是賣不出去、或是賣不出價錢，農村集體及農民個人的收入始終上不去。 2、體制機制成因。一是機構臃腫、人員膨脹。據統計湖北黃岡市平均27個農民養一個鄉村干部，吃“皇糧”的干部增幅遠遠大于鄉鎮財政收入的增幅。在地方財力不足又無法再增加農民負擔的情況下，只得借債維持機構運行。二是人事管理體制不協調。鄉鎮機構多而雜，且絕大部分受縣級以上的條條管轄，鄉鎮既無機構設置權，又無人事管理權，而這些機構的人員費用卻要從鄉鎮收入中解決，人事權與鄉鎮財權脫鉤情況嚴重。三是干部任用機制錯位。鄉鎮干部的升遷，主要是看他們的政績，一些干部為了做政績，想方設法甚至不惜巧立名目負債建設“形象工程”和示范達標工程，成功了的干部可能會得以升遷，而舉借的債務留給后任打理，結果是一任留一任，層層累積，債務的包袱越來越重。四是政府職能不明確。政府職能的轉換，公共財政的建設是社會主義市場經濟建設中不爭的事理。但在現實生活中，政府干預經濟的現象仍很嚴重，其一是部分地方政府興辦的鄉鎮企業，缺乏科學論證，技術含量低，運行質量差；其二是對農村產業結構調整大包大攬，甚至不惜虧本貼息，市場格局一旦發生變化，出路沒有了，債務卻平添不少。 3、管理成因。主要表現在以下兩個方面：一是財稅管理體制不順。目前縣對鄉鎮大多實行收入上繳、支出下撥，按國稅、地稅、財政三塊包干分成的財政管理體制。這種雁過拔毛、層層集中財力的分配格局，使鄉鎮的可用財力遠不能維持正常需要。特別是“上面開口子，下面拿票子”的作法，國家不斷出臺的政策性增資，對一些支出標準作硬性規定，而鄉鎮卻無力承擔這些支出負擔。同時，由于農村經濟普遍落后，導致征管中欠收嚴重，入庫不及時，財政收入任務難以實現，而上級下達的收入計劃盲目遞增，導致基層不得不借貸上交，違法操作。二是財務監督不力。目前在我國基層政權中，“以權代法”現象非常普遍。在一些鄉鎮，以行政決議來確定收支框架，財政預算形同虛設，預算執行的隨意性大，預算與執行兩張皮。在村（組）雖然實行了“村賬鎮管”、“村務公開”，但收支無計劃，管理無秩序，缺乏內部控制，群眾監督更是一紙空文大多數流于形式。加之一些鄉村干部搞短期行為，生活上講排場，攀比成風，導致支出遠遠超過收入指標，不得不高息舉債度日。 三、解決農村債務的途徑 目前在一些地方試點的農村稅費改革出臺了一些規范政府稅費行為的政策，但筆者認為切實減輕農民負擔固然重要，但如不從根本上解決農村債務的出路問題，必然會導致舊債未還又添新債，稅費行為將再次出現混亂，從而葬送改革成果，而解決債務問題又必須從舊債和新債兩個角度來尋找途徑。 （一）清償舊債的途徑 1、認真清理核實，分類化解債務。從總體上講，農村財務管理是比較混亂的，因此要化解農村債務，應在對已有的債務進行清理核實的基礎上分別尋找化解債務的辦法。首先對非常債務要進行剝離。對村直接借貸形成的歷史債務，凡不是為農民辦事的，應當按照“誰受益、誰負擔”的原則落實債務人，不能將債務轉嫁給村集體；對確屬用于集體生產公益事業、借貸手續齊備、使用開支合理的，可用村集體經濟收入和按規定清收的村提留尾欠數逐步償還；對村辦企業所形成的債務，實行村企分開，由企業承擔，企業破產、倒閉的，債權債務按《企業法》、《破產法》等規定處理。其次，對不正常的高息要按國家規定的同期利率重新計算債務利息，由此可甩掉部分不合理的農村債務。再次，對少數干部貪占挪用提留款的，應堅決追回，情節嚴重的還應追究行政、法律責任。 2、加大清收力度，償還部分債務。對于農村債權的清收工作，應區別不同的情況采取不同的措施。首先針對不同的債權類型分別征收。對農業稅和農業特產稅尾欠，要嚴格按照稅法規定進行，以保證基層財政收入和稅法的嚴肅性；對村提留鄉統籌尾欠，要根據數額大小和農民實際承受能力，制定分年度計劃，逐步進行清收。其次，對農戶欠款，要合理分類，區別對待。對有償還能力的農戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對極少數的“釘子戶”可運用法律手段進行清收；對確因生活貧困當年無法償還的，可與農戶協商制訂還款計劃，分期償還。 3、出賣閑置資產，減輕債務負擔。對鄉鎮、村組的集體企業，可進行公開拍賣變現，一方面可規范政府行為，另一方面所得收入可用于償還舊債；對集體的機動耕地、荒地、荒山、荒湖、荒坡也可采取拍賣經營權的形式，既可使資源得到充分開發，又可將所獲收入償還債務。另外，對當前已被合并的鄉鎮的資產，特別是閑置的有形資產，采取可租、可賣等方式盤活閑置資產，由此所得收入可用于償債，以減輕償還債務的壓力。 4、用“一事一議”資金的結余償還債務。對于鄉村債權很少，亦無閑置資產變現等其他籌集償債資金的村，建議在分清村組債務性質的前提下（即確認這些債務形成是村組公益建設欠下的），經村民代表大會通過，從“一事一議”資金的結余中，提取一定的資金用于償債。 （二）防范新債的途徑 1、規范基層政府行為。目前還沒有對地方各級政府的事權進行法律規范，誰也不能明確地界定鄉鎮政府應做什么、不應做什么。然而，嚴峻的現狀又迫切要求對鄉鎮政府的事權予以理順。筆者認為，對基層政府的行為應按照公共財政的觀點，把基層政府的職能界定在行使國家政權及管理公共事務的范圍以內。興辦任何企業，不應有政府行為，政府只能是從政策上扶持、從環境上創造、從工作上協調；同時進行集鎮建設和其他公益事業要量體裁衣，不能只求政績，只講形象，而應更多考慮自身的承受能力。另外，要規范基層政府行為，上級政府及部門再不能以“達標升級”、“資金配套”等要求迫使基層政府直接參與經濟活動。 2、精兵簡政，縮減支出。改革現有的人事用人制度，實行機構設置、用人制度與財力配套相結合，事權與財權相結合，精減機構，縮減人員開支。具體可從以下幾個方面進行改革：一是對行政事業單位嚴格定員定編，實行支出基數包干管理。二是配合國家事業單位人事制度的改革，依法有序流動人才，實行競爭上崗，優勝劣汰，提高人員的工作效率。三是對村級實行“并”、“兼”，即小村并大村、小組并大組，實行村干部一兼多職，從而擴大村級規模，減少村級干部，減少村級支出。四是對性質相同的部門實行合并，減少人員開支。五是改革現行的教育體制，合理規劃和調整教育布局，適當集中辦學，推行教師競爭擇優上崗，精減教師隊伍，以較高素質的教師隊伍提高辦學質量。但在改革時應注意的是我國農村地域廣大，各地差別較大，因此進行基層機構改革時應因地制宜制定方案，落到實處，切不能搞形式、走過場，“換湯不換藥”。 3、強化鄉村財務監督機制。盡管為了加強鄉村財務管理，鄉村財務都實行了“縣管鄉用”和“鄉管村用”的管理制度，但可以說大多數都流于形式。所以加強管理監督機制、嚴格執行制度，是杜絕鄉村經費支出膨脹不可或缺的手段之一。但是筆者認為，對于鄉村財務管理實行“縣管鄉用”、“鄉管村用”只是一種過渡時期的辦法，要真正管理好鄉村財務，更重要的是要逐步建立健全鄉村財務管理體制，同時加強審計監督，嚴格控制管理性支出。另外，提高鄉村干部的財務管理水平、強化其責任意識和公仆意識也是必不可少的。 4、發展農村經濟，增加集體收入。發展農村經濟不但是解決農村債務問題的治本之策，而且也是保證農村稅費改革成敗的關鍵之所在。因此各地區鄉村應立足本地資源優勢，因地制宜，積極發展農村經濟，增加集體收入，增強農民負擔承受能力。一方面，可選擇合適的項目，積極發展多種經營，變資源優勢為經濟優勢；另一方面，應積極鼓勵農戶發展個體私營經濟，村級可通過承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入，增強集體經濟實力。有了較強的經濟實力，不但可用子清償舊債，更重要的是可降低農村財務風險，避免沒有經濟承受能力的大額度債務再度發生。