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　　摘 要：現在農村稅費改革進入了一個兩難的境地，要么繼續推進改革，減輕農民的負擔；要么犧牲農村稅費改革，讓鄉村正常運轉。農村稅費改革的"囚徒困境"局面，既是中國"三農"矛盾的集中體現，又是改革的局限性所致。要化解這個兩難選擇，就必須對農村經濟、政治體制進行深刻的變革。 現在農村稅費改革進入了一個兩難的境地，要么繼續推進農村稅費改革，減輕農民的負擔；要么犧牲農村稅費改革，讓鄉村正常運轉。在目前的行政管理體制、經濟體制下，要鄉村正常運轉，就必須加重農民負擔，讓改革走回頭路；要推進農村稅費改革，鄉村就無法正常運轉。要解決這對矛盾，必須超越稅費改革本身，進行包括財政制度、義務教育制度及農村政治制度在內的全方位的深刻變革。 一、農村稅費改革面臨"囚徒困境" 農村稅費改革的主要目的是減輕農民負擔，規范農村稅費制度。從改革試點地區來看，這一目標基本達到了。始料不及的是實現這一目標，帶來了一個嚴重的問題，即鄉村財政收支難以平衡。雖然2001、2002年國家分別拿出100億、200億元來幫助鄉村解決財政缺口。但是面對龐大的財政收支缺口，200億元的財政轉移支付是杯水車薪。這就使鄉村進入一個兩難的境地，要么實現農村稅費改革的減負目標，但是鄉村不能維持正常運轉；要么確保鄉村正常運轉，但是必須犧牲改革的目標。可以說是"壓下葫蘆起來瓢"，"按下了這頭，翹起哪頭"。現在具體分析這些博弈情況。 假設一，鄉村不能維持正常運轉，顯然不允許。因為在目前的體制下，鄉村兩級組織是穩定農村，執行黨和國家政策的主要組織，離開了這兩級組織，許多事情將辦不好，許多事情也辦不了。所以鄉村必須維持運轉。 假設二，維持鄉村財政運轉，其財政收支缺口必須有資金彌補。其途徑有二條，一是各級政府幫助解決；二是鄉村從農民那里解決。從第一條途徑看，各級政府的財力有限，無力承擔鄉村龐大的支出需要，所以各級政府沒有能力解決這一缺口。從第二條途徑看，如果財政收支缺口從農民那里解決，則轟轟烈烈的農村稅費改革就會因噎而廢，無功而返。難以走出"黃宗羲"定律。這兩個途徑都無法解決鄉村財政問題。財政問題不能解決，鄉村就無法維持正常運轉。 假設三，繼續推進農村稅費改革，農民的負擔大大減輕，這立即會產生此消彼長的效應，鄉村財政收入會減少，鄉村出現較嚴重的財政危機。繼續推進農村稅費改革的代價不菲。 假設四，停止推進農村稅費改革，這又拋開了討論的前提。因為現在討論這個兩難的選擇，其前提就是必須推進稅費改革。 上面四種假設可以得出兩種選擇思路，一是繼續推進農村稅費改革，讓鄉村不能正常維持運轉；二是停止推進農村稅費改革，維持鄉村的正常運轉。這就使農村稅費改革陷入了"囚徒困境"。 二、"囚徒困境"反映了稅費改革的局限性 農村稅費改革的"囚徒困境"，集中暴露出了中國農村的深層次矛盾，從一個側面說明了單一農村稅費改革的局限性。 農村稅費改革性質的改良性。一是農村稅費改革預期設計，沒有打算要從根本上對農村的經濟政治制度進行一個根本性的改革，而是想在保留現有行政管理體制、財政體制、土地制度的前提下，來減輕農民的負擔，緩解干群矛盾。具有"頭痛醫頭，腳痛醫腳"的性質。二是回避了核心制度的變遷。筆者曾經分析過，鑒于目前農村制度供給有跌入供給陷阱的可能，必須從整體上推進農村經濟政治體制改革。否則農村稅費改革的效率會打折扣。從現在的試點情況來看，如果不能及時推進其他核心制度的改革，農村稅費改革難以突破"囚徒困境"。這就使農村稅費改革有跌入制度供給陷阱危險，新安排的制度邊際效率將會趨于零，甚至為負。因為如果其他的制度變遷不能繼續跟上，農村負擔反彈只是一個時間問題。這就說明了農村稅費改革的改良性，三是稅費改革只是稅收體制內部的一種改革，并沒有改變目前事實上存在的城鄉二元稅收體制和分配體制，這種體制的實質是國家有意無意地對農民實行了身份性稅制，其結果是收入低下的農民承擔了比高收入的城里人高得多的稅賦，而目前的稅費改革并沒有打破這種不合理的稅收和分配格局。 農村稅費改革目標的投機性。農村稅費改革是中央做出的一個重大決策，是想將此作為類似家庭聯產責任制的革命性創新。大家可以從汗牛充棟的贊譽中體會得到。從目前農村稅費改革試點情況來看，至少現在還看不到稅費的革命性能與家庭承包責任制相媲美的跡象。其后成效我們拭目以待。一是雖然農村稅費改革措施醞釀了很久，也具有很強的針對性，但是當初設計的主要目的，是想通過農村稅費改革這一項制度變遷來代替所有制度變遷，如農村行政管理體制、農村財政制度、農村民主制度等等。二是想改革成功，但是又不想花費太大的成本，如在農村轉移支付上，不大愿意為改革支付更多的改革成本，當然本身也不具備大規模轉移支付的財力。三是想改革，但是又不想對現有的經濟政治體制作傷筋動骨的創新。 農村稅費改革策略的漸進性。農村稅費改革在策略上是先從稅費改革上著手，而其他的改革則慢慢來，即先將稅費改革一步推到位，然后再分步分階段分流干部（這也與干部分流難密切相關），再來考慮推進農村財政體制改革，推進鄉村民主化，如果稅費改革效果比較好，后二項改革就沒有必要改革了。這是一種傳統的漸進改革方式。漸進改革本身并沒有錯，而且中國上世紀八十年代初的改革就是漸進式改革，成效明顯。但是農村稅費改革與當初家庭承包責任制的改革明顯不同，家庭承包責任制一開始是對農村的核心制度--土地制度進行創新，同時調整各種分配關系，當時對核心制度的改革比較到位，只是分配制度則是通過漸進方式來調整的。這不影響整個改革進程和改革效率。但是現在的農村的稅費改革是在保留現有的行政制度和財政制度前提下的子制度改革，這種改革無法替代母制度的改革。漸進性不僅不能成為改革的優點，反而成了改革的致命弱點。因為這使改革產生的問題無法通過其他制度來配套解決，加劇了鄉村的矛盾。 農村稅費改革成本分攤的不合理性。一般而言，改革成本的分攤方式有多種，如改革成本制度化、改革成本向外轉移、改革成本政府墊支、改革成本向后推移、改革成本外部化，等等。農村稅費改革，國家開始還沒有考慮到成本的分攤問題，直到安徽省試點改革后，鄉村二級出現了嚴重財政支付危機后，才考慮用財政轉移支付幫助鄉村渡難關。除了中央政府和省級政府支付部分改革成本外，其他的成本都由鄉村這二級組織承擔。而此時的鄉村組織，在不能向農民攤派的情況下，已經是"山窮水盡"，根本沒有能力來承擔改革成本。由于沒有進行其他配套改革，農村稅費改革的成本不像其他的改革的成本一樣，可以由農民以外的其他主體來承擔，或者向后累推移，或者通過改革發展來逐步分攤。這些改革成本都是即期的，必須支付，否則鄉村的工作就會停擺。 農村稅費改革的系統性不足。整個農村制度是一個整體，改革前雖然各項制度相互之間配合并不是太好，但是由于各種制度之間是兼容的，還能勉強維持"一個蘿卜對一個坑"的狀態。但是稅費改革后，減少了許多蘿卜，又不能從外面大量補充蘿卜，還要堅持"一個蘿卜對一個坑"，顯然是一廂情愿。這就說明了農村稅費改革系統性不夠。從理論上講，農村稅費改革是相互配套的，"農民減負，鄉鎮減人，民主支持"，一減對一減，正好還可以維持"一個蘿卜對一個坑"。但是百密一疏，始料不及的是負擔好減，人難減，而且還不僅僅是一個減人的問題，還要減債、還要提前支付減人成本，等等。 對農村稅費改革的困難估計不足。農村稅費改革當時只是認為，只要將農民負擔減少，改革就成功了，農民就會歡天喜地。但是事情并沒有如此簡單。從改革試點的情況來看，農民負擔的確減少，但是反彈的勢頭還很大，因為負擔減少是以減少其他必要的支出的為前提的。減負造成的鄉村財政收支缺口就成了鄉村的"硬傷"，而這些"硬傷"在改革前是沒有預案的。一是沒有預料到，改革后鄉村二級的財政缺口會如此大；二是沒有估計到到期的鄉村債數量是如此多，而且鄉村根本沒有償還；三是沒有想到鄉鎮干部的分流如此難，而且分流干部還必須花費成本，連財政缺口都無法彌補，更談不上用成本來分流干部，但是如果干部不能分流，缺口就會更大。這就使改革陷入一個惡性循環。 農村稅費改革政策本身的局限性。農村稅費改革政策本身也存在不少問題：一是雖然農村稅費改革較大幅度地減輕了農民負擔，但是農民的負擔依然很重，這個制度設計仍然是對世界上收入最低的群體征稅的制度，這與世界上對農業進行低稅甚至負的稅收發展趨勢是背道而馳的。二是與支持保護政策背道而馳，加入WTO，要使我國的農業立于不敗之地，必須加大對農業的保護，不取消和大大降低農民的負擔，又怎能談得上保護呢。三是農村稅費改革加重了多種田農戶的負擔。稅費改革前，農民負擔是地稅人費，按土地面積征收農業稅，按人頭征收鄉統籌、村提留及其他費用。改革后，農業稅費是按農村第二輪承包土地面積征收，而原先按人頭征收的費用，合理的并入了農業稅，不合理的都一律取消，所有的農村稅費負擔都落到了土地上。同時，農業稅率從5%提高到8.4%（含附加）。承包土地的農民既要承擔以前由土地承擔的稅，又要承擔保留下來的以前按人頭承擔的費。因此，有地、多地、從事糧食種植的農戶負擔增加。這與改革的初衷是相悖的。四是統籌提留產生的原因一種租的形式，即鄉村讓出土地所有權而得的回報，現在將這種因為所有權的經濟收入變成了稅收，就混淆了土地所有者與國家之間的身份與位置。農村土地產權更加不明確了。這些都說明了農村稅費改革政策在制度的設計和安排上存在不少問題。 三、農村稅費改革"囚徒困境"的治理策略 中國農村問題盤根錯節，稅費制度正處在一個關節點，牽一發而動全身。農村稅費改革的上述局限性也說明：要理順農村稅費關系、理順政府跟農民之間的關系，單單依靠農村稅費改革還不夠，還必須進一步深化農村經濟政治體制改革，才有可能真正把稅費問題解決好。其主要思路就是從整體上推進農村經濟政治體制改革，扭轉農村稅費改革單兵突進的局面。 1.撤銷鄉鎮政府，推動鄉鎮自治。首先要將鄉級政府改為縣級政府的派出機構。在市場經濟條件下，鄉鎮不應沿襲以前的思路建立一級完全的政府，應按"強縣弱鄉"、"實縣虛鄉"的原則，將鄉鎮定位于縣級政府的派出機構（類似于過去的鄉公所），主要的職能就是協調民事糾紛，宣傳落實國家的政策，承辦上級政府的委托事宜，其編制、人員、經費由縣政府統一掌握，政府要辦的事（如應由縣級財政支出的基礎設施建設和各種轉移支持）由縣財政統一納入預算。將鄉鎮及其站所承擔的社會職能交給社會中介組織，或者把相關站所直接改為社會中介組織或者行業協會。鄉鎮機關年輕的、素質比較高的充實到工商、稅務、公安的部門，以強化行政執法。建立以縣為主的農民協會、行業協會和專業協會，滿足農民、農業市場化的需要，提高農民的組織化程度，提高農民與基層政府、企業集團和壟斷行業的對話能力。 如果認為上述機構改革方案過于激進，也可以在保留鄉鎮這一級政府的基礎上。提出改革"極限"目標，即按照鄉鎮有多少收入，養多少人，辦多少事的方法。大力削減人員。筆者認為，一個鄉鎮包括站所最多只需要20個人（不包括工商、稅務和公安）。20個工作人員的主要職責就是宣傳黨的政府、為農民搞好服務、協助其他執法部門搞好執法。 2.剝離鄉村所承擔的農村公共品和公益的責任。不管是保留鄉鎮這一級政府還是撤銷這一級政府，都需要對農村公共品的供給制度進行重新安排。否則矛盾是更多，問題會更大。要重新界定鄉鎮的職能，對于民兵訓練、鄉村公路建設、計劃生育、農村義務教育、跨區域的農村基礎設施建設等公共品、公益品應該由鄉鎮以上政府為主來承擔。 其中，民兵訓練和計劃生育是一種全國性的公共品，應該由國家財政來負擔，由國家從中央財政的轉移支付來解決。 農村義務教育應由省級以上政府來承擔。因為現在大多數的縣級政府還是農業政府，收入主要來自于農村、農業，由縣政府負責也是農村自己負責。這與改革前負擔主體大致差不多，都是農民。因此，筆者建議農村義務教育的經費由省級政府負責統籌，并以省級政府為主。 農村基礎設施建設，除了跨地區的基礎設施由省級財政或者中央財政負責統籌建設外，其他的應該以地級政府為主來統籌和建設。其中，鄉村道路以縣級政府為主，地級政府協助解決。對于國家商品糧食地區，中型以上的水利設施和鄉級道路都必須以省級為主解決。 只有從根本上減輕了鄉村公共產品的供給責任，才能使農村稅費改革真正改到位。 3.重構農村財稅體制。在保留鄉鎮政府的前提下，必須重構農村財稅體制。這也是解決當前改革中矛盾的關鍵（如果撤銷鄉鎮政府，這個問題就不存在了）。因為前二項改革都無法解決迫在眉捷的鄉村財政危機和債務危機。這個問題必須扭轉非農化偏好的財政制度，重構鄉村財稅制度。 農業稅收制度改革分二步，第一步，近五年的農業稅收全部留在鄉村，用來化解當前的財政危機，即用來填補鄉村財政缺口和清償鄉村債務。第二步，五年后，可以考慮取消農業稅。當然為了使農民有一個稅收意識和社會義務觀念，可以將其農業稅收上來，然后，再以支持保護的形式返還。但是這需要較大的成本。筆者主張前一種方法。 工商稅收也要從非農化偏好中轉向支持農村、支持農業和農民。稅費改革后五年，新增鄉鎮工商稅收，包括增值稅和消費稅，全部留給鄉鎮。這有二個好處：一方面可以增加鄉村的可用財力，另一方面，也能夠刺激鄉村發展非農經濟。五年后，工商稅收轉入正常的預算軌道。 強化鄉鎮的個人所得稅的征收力度，新增個人所得稅也要在改革后五年，將大部分留在鄉鎮，用來緩解鄉村財政危機和債務危機。這幾年農村貧富差距拉得比較大，個人收入所得稅應該有較大的挖潛空間。這既是鄉村生財之道，也是解決農村公平問題的有效途徑。 4.逐步推進農村民主政治建設。鄉村民主政治建設主要抓住農村稅費改革和其他各項改革的機會，推進鄉鎮和村級組織自治。首先要推進鄉鎮自治。不管鄉鎮政府是否改造，鄉鎮都有必要推動自治。一是鄉鎮推動自治不會動搖國家的經濟政治體制；二是鄉鎮自治可以為其他的地方政府推進民主化提供經驗。鄉鎮自治最重要的一條就是鄉鎮主要負責人要通過全鄉鎮的群眾直接選舉產生，使鄉鎮主要負責人由對上級負責變成真正對群眾負責。這樣就可以使鄉鎮主要負責人由對上級負責變成對群眾負責，這就可以避免許多為討好上級的損農、坑農事情。另外，要繼續鞏固村級民主政治建設，進一步完善村級自治。其次推動村級組織完全實行自治。村里要辦的事，由村民民主決策，報縣級有關部門備案或者爭取縣里的財政支持。這種釜底抽薪的改革方式最大的好處就是能以一個改革方案代替若干個改革方案，而且改革一步到位，可以一勞永逸的消除鄉村財政危機隱患。