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中國將告別農業特產稅 編者按：新一輪取消或調整農業特產稅的熱潮正在我國興起。近期國務院領導同志也指出，現在大部分地區已經具備了取消農業特產稅的條件，這些地區可以取消特產稅；少數地區一時取消不了的，要縮小征收范圍，降低稅率，逐步取消。取消農業特產稅，已經成為推進當前農村稅費改革的又一項重要措施；特別是在下半年的經濟工作中，克服“非典”影響、增加農民收入，使得取消農業特產稅更成為農村稅費改革的攻堅之役。征收了將近２０年的農業特產稅如何才能“善始善終”？中國經濟時報今天編發的這組文章也許能夠提供一個參考。 步入７月后，中國正在各地再次掀起一輪取消或調整農業特產稅的熱潮。自７月１日起，海南省對農業特產稅稅目、稅率和征收范圍進行了調整并正式執行，對咖啡等農產品免征特產稅。江蘇泰興市也于日前宣布，今年夏征將農業特產稅全部改征農業稅，實際減少稅額４３．９萬元。前不久隨著成都市龍泉驛區的四鄉鎮陸續取消農特稅，成都市已在全省率先全部完成了取消農業特產稅改征農業稅的工作，此舉將使近９萬農民受益，人均減負８．１元。 在今年年初召開的中央農村工作會議上，溫家寶同志就已指出：農業特產稅已不適應新階段發展農業和農村經濟的要求，要逐步縮小范圍，降低稅率，創造條件，最終取消。在今年４月３日召開的全國農村稅費改革試點工作會議上他再次明確提出：取消農業特產稅，應該成為推進農村稅費改革的又一項重要措施，現在大部分地區已經具備取消農業特產稅的條件，這些地區可以取消特產稅；少數地區一時取消不了的，要縮小征收范圍，降低稅率，逐步取消。 取消農特稅大幕已拉開 近幾年我國經濟持續發展，國家稅收連年大幅增長，全國財政收入從１９９７年的８６５１億元增加到２００２年的１８９１４億元，平均每年增加２０５３億元。而在２０００年，全國農民上交的農業稅費包括農業稅、農林特產稅、屠宰稅、農村教育附加等稅費，總額只有４６５．３億元左右；２００１年，國家征收的農業稅、農特稅和屠宰稅總額約為３８０億元，僅占當年全國財政總收入的１．６３億元的２．３％，其中農業特產稅只約１５０億元左右。 從國家稅收結構分析，二、三產業稅收和個人所得稅等已成為主要稅源，農業各稅占全國稅收總收入的比重已很低，所以農特稅已具備了取消的條件。取消農特稅對財政的影響并不大，但是對農業發展卻影響頗大。取消農業特產稅，將使得農民種植高價值經濟作物的稅費負擔降低到糧食等作物的同一水平，有利于促進農業產業結構的調整，刺激農村消費，加快農村經濟的發展；同時也有利于縮小城鄉差別、貧富差距，減少社會矛盾和不穩定因素。 當前我國已進入了全面建設小康社會的新時期，而全面實現小康目標，重點和難點在農村，關鍵在農民收入。統計資料表明，目前我國經濟發展已基本上完成了農業支持工業階段，正處于農業與工業平等發展階段，在沿海經濟發達地區和一些大城市郊區，已進入工業反哺農業階段。所以，當前國家正在適時調整國民收入分配結構，努力改變過去對農村“取之過多、予之過少”的政策取向，而逐步取消農特稅無疑是扶持農業和農民的重大一步。 目前已經有一些地區宣布取消了農業特產稅。這些地區取消農業特產稅的具體做法不盡相同，一些地方是徹底減免農特稅，取消農特稅后并不增加別的稅費；一些地方則是在取消農業特產稅的同時，改征農業稅。由于農業特產稅普遍高于農業稅，因此無論采取哪一種辦法，農民的負擔都會有較大減輕。 早在２００１年，浙江省為了扶持欠發達地區經濟的發展，暫停征收了２５個欠發達縣的農業特產稅。在此基礎上，今年浙江省在全省范圍內全面停止征收農業特產稅。據悉，停止征收農業特產稅后，浙江省每年減少財政收入２．７３億元，但少收２．７３億元的直接效應是，通過發展效益農業，可讓農民每年至少多得２０億元至３０億元的收益。今年１月１日，福建省宣布除保留煙葉和原木收購環節兩個品目的農特稅外，其余品目的農特稅及隨農特稅附征的收費項目一律停止征收，此舉受到了廣大農民群眾的熱烈擁護。從今年４月１日起，安徽省對從事農業特產品生產的單位和個人，由征收農業特產稅統一改為征收農業稅，不再對農業特產品單獨征收農業特產稅。 在目前尚未取消農特稅的省份，一些市縣也根據自身實際，紛紛宣布取消農特稅，如廣東省河源市源城區前不久宣布，從今年開始免征農業特產稅。在一些經濟欠發達的省份，部分經濟發展較快的縣區也宣布取消了農特稅。陜西省潼關縣在全省首家宣布，從今年起，向農民只征收農業及附加稅，不再征收農業特產稅，這項政策每年可減輕當地農民負擔２８萬元，隨后咸陽市秦都區也開始調整相關政策。 全面取消農特稅尚待時日 雖然目前已經有不少地方宣布取消農業特產稅，但也應看到，要在全國全面取消農特稅還有待時日，這主要基于兩方面的原因。 一是農特稅是欠發達地區財政收入的一大來源。在中西部不少縣市，近年來由于工商稅收增長困難，農業四稅及屠宰稅占到地方財政收入的３０％以上，某些縣甚至達５０％以上。在中西部的許多鄉鎮，農業四稅及屠宰稅占財政收入的比重更大，一般在６０至８０％之間。有關資料顯示，目前中西部地區６０％以上的鄉鎮都負債，以農業為主的鄉鎮幾乎沒有不負債的；全國尚有１０８０個縣發不出工資，約有５０％到６０％的鄉鎮入不敷出。在許多經濟落后地區，農特稅是其地方財政收入的一大來源，縣鄉政府為維持日益龐大的機構運轉，不得不用農業特產稅等稅目來彌補其它稅源的不足，且愈是經濟落后地區，對農特稅的依賴性愈大。 二是稅改之后部分地方財政困難。農村稅費改革之后，農民的負擔的確大幅減輕了，但同時縣鄉財政和村級組織的負擔卻加重了，特別是在縣鄉債務負擔較重的地方，保工資、保穩定、保運轉的任務十分艱巨。如經濟條件在西部較好的陜西省咸陽市，在稅費改革后，全市縣及縣以下減少財政收入１億元，加上取消的其它收費、集資、基金等項目，共計減收２．４９億元?而該市２００１年地方財政收入只有１２．２４億元。在收入減少的同時，原來由鄉統籌負擔的農村義務教育、計劃生育、民兵訓練及優撫費用等，都要由市、縣、鄉財政來負擔。所以稅改之后，盡管有中央財政的大量轉移支付，地方財政壓力仍然很大。 在這種背景下 ，對欠發達地方來說，如果只依靠自身的經濟實力要取消農業特產稅，地方財政壓力很大。如咸陽市年地方財政收入約１２億元左右，稅費改革之前的２００１年，征收農特稅及附加２．１１億元，稅改后，計劃征收農特稅及附加１．４４億元，占地方財政收入的１０％以上，因此要一下子取消農業特產稅，地方財力難以承受。 由于農業特產稅是地方稅，故而取消農業特產稅不可能“齊步走”，也不可能一蹴而就。取消農業特產稅是需要相應條件的，地方財政的消化能力和中央財政的轉移支付能力決定著取消農業特產稅步伐的快慢。 有觀點認為，當前最迫切需要取消農特稅的地方恰恰是最無力取消農特稅的貧窮落后地區，為了幫助這些地方盡快取消農特稅，國家應切實加大中央財政的轉移支付支持力度。為此有人提出，可以把取消農特稅與改革國家目前對農業的補貼方式結合起來，這樣可以大大加快取消農特稅的進程，國家財政的壓力也不大。我國現行的７類農業補貼年補貼及支出額約在１８００億元左右，但在補貼方式上主要采取“暗補”，許多農業補貼并沒有補貼給農業生產者，而是補給了中間環節，農民受益不多。不少人認為，國家應把此類補貼轉化為支持落后地區取消農特稅的中央財政轉移支付資金，以此加快全面取消農特稅的進程。（殷建強） 農村稅費改革讓農特稅走開 農村稅費改革是中國農村繼土地改革、土地家庭聯產承包經營之后的又一項重大改革。從試點情況來看，稅費改革之后農民稅費負擔平均減輕３０％以上，受到了廣大農民的大力擁護和支持。 在此背景下，農業特產稅為何還能陡然成為“三農”領域中備受關注的熱點問題呢？ 農村稅費改革： 矛盾并未迎“刃”而解 雖然農村稅費改革的成就顯而易見，但隨之出現的一系列新矛盾和新問題也不容忽視。如由于鄉村集體興修水利、興辦企業、道路建設等原因，不少地方實際耕地面積小于計稅面積，形成有稅無地；與此同時，因多種原因一些地方農特產品種植面積減少，但農特稅并未相應核減，導致相當數額的農特稅無法落實，又出現有地無稅。 又如這次稅費改革政策規定把農業稅賦全部集中到土地上，攤額入畝，稅隨地走，結果使得農戶種植農特產品越多，稅賦愈重，稅賦負擔由地少人多的農戶向地多人少的農戶轉移，嚴重影響了農民種植農特產品的積極性，導致一些地方出現了農民有意撂荒耕地的現象。 同時，農業特產稅征收工作因諸多問題纏身，更是成為眾矢之的。稅費改革之后，各地農特稅計劃征收任務大幅下降，不少地方農特稅計劃征收總額較稅改前下降４０％到５０％左右。但在許多地方的表現是，農業稅入庫進展十分順利，而農特稅的征收進度卻低于稅費改革之前的同期進度。 出現這種情況的原因之一是農特稅稅賦仍然比較高。如陜西省去年在考慮多方面因素的基礎上，最終核定農特稅及附加５０１２３萬元，減幅４１％，畝均１２１元，但仍遠高于農業稅畝均２０元的負擔水平。原因之二則是農特稅據實征收難度很大，雖然農村稅費改革政策明確規定，農特稅必須據實征收，但是由于不少地方農特稅征管中“五難”、“四多”問題十分突出，即面積確定難、產量核實難、稅率定準難、減免落實難、征收操作難；稅目多達２６個細目、稅率多達１２種稅率、征收環節多、征收方式多。這些問題都導致農特稅據實征收困難重重。 此外值得注意的是，農村稅費改革后，一些地方雖然不敢再打亂收費的主意，卻變相加征農業特產稅，致使農業特產稅成為農民負擔反彈的誘因，成為誘發一些地方農民負擔反彈的“導火線”。 農業特產稅征收之所以易誘發農民負擔反彈，一是因為農業特產稅計稅難。當前，農業特產稅征收以應稅產品收入作為計稅依據據實征收，產品收入越多，農民的納稅額越大，因而一些地方人為拔高農民收入，加重農民不合理稅收負擔。二是因為應稅農特產品收入核定難。自農業特產稅征收以來，由于應稅農特產品收入難以核定，很多地方簡單采取了按田畝、按人頭平攤的做法。實施農村稅費改革后，農特產品計稅收入核定難的問題仍沒有找到科學合理的解決辦法，不少地方仍然是按地畝平攤征收。三是由于部分縣鄉對農業特產稅過分依賴。當前，不少地方特別是中西部經濟落后地區縣鄉財政困難，負債沉重，一些縣鄉迫于吃飯壓力，便把農業特產稅作為增加地方財政收入的主要途徑，采取多種手段，變相加征農特稅，進而誘發農民負擔反彈。正是因此，廣大農民群眾要求取消農特稅的呼聲日趨高漲。 農業特產稅已不合時宜 我國自１９８３年１１月起開征農業特產稅，１９９４年國家頒布了《關于對農業特產收入征收農業稅的規定》，同時廢止１９８３年頒布的相關規定。隨著我國農業、農村發展進入新階段，市場供求關系發生了根本性變化，農業特產稅在多方面已愈來愈不合時宜。 一是征收農業特產稅很不利于農業產業結構的調整。我國當初開征農業特產稅主要是因為當時糧食不足，為了調節農林牧副漁各業之間的收益，保證糧食種植面積，但目前征收農業特產稅的前提已發生了很大的變化。近年來在國內糧食相對過剩的情況下，為了增加農民收入，各地都在鼓勵引導農民大力調整種養結構，積極培植效益農業，努力發展農業產業化經營。在這種背景下，稅收政策應當鼓勵而不是限制非糧作物的發展，而繼續征收農特稅則使得農業結構調整力度越大，生產非糧作物越多，被征的稅就越多，這很不利于農業經濟結構調整。 二是農特稅加大了我國農特產品的間接成本。我國不僅是目前世界上少數幾個向農民征收農業稅費的國家之一，同時也是少數沒給農民以直接農業補貼的國家之一。美國、歐盟等發達國家不僅不向農民征收稅費，還給農民以直接補貼。２００１年，美國對每公頃耕地的直接補貼為１１０至１５０美元，歐盟為３００至３５０美元；而按照２００１年我國農業稅費收入總量，每公頃耕地需承擔農業稅費１００至１５０美元。這樣一來，我國農民每公頃耕地的作物收入一開始就與美國、歐盟相差２００至５００美元，再加上沉重的農業稅費，從而導致我國農特產品在直接成本較高的情況下，間接成本也大大高于美國、歐盟等許多國家，市場競爭力受到很大影響。 入世后，我國農業的比較優勢不在于土地密集型的農產品，而在于勞動密集型的農林水特產品，如果我們繼續對農特產品征收８％至１０％的高額稅率，顯然會大大降低我國農林水特產品的出口競爭力；如果采取其它途徑扶持農特產品出口，又有違背ＷＴＯ規則之嫌。所以，取消農業特產稅便成為降低農特產品成本、增強其出口競爭力的最好選擇。 三是農特稅制約農民務農收入。目前，我國２／３農民的２／３收入來自農業，農民收入的５５％仍然來自農業收入，中西部地區的比重還要更大。所以在當前情況下，要全面提高農民收入增長速度，就要想方設法提高農民務農收入，然而１９９８年以后我國農民務農收入已連續３年絕對減少。過去要提高農民務農收入主要靠增加產量和提高價格，但隨著社會的發展和形勢的變化，這兩個手段在今天已很難奏效，在這種背景下，取消農業特產稅將對提高農民收入將產生最直接、最明顯的作用。 四是農特稅的征收成本太大。許多農民認為，農業稅是“皇糧”，而農業特產稅則是“雜稅”；交“皇糧”天經地義，上“雜稅”則心不平氣不順。正是在這種心理背景下，許多農民不愿意主動繳納農特稅，縣鄉村每年都要耗費大量的人力和物力征稅，但往往只能完成部分任務，農特稅征稅成本很大；與此同時，中央政府和各級地方政府每年都要采用財政轉移支付的方式來扶持農業發展和扶貧開發。但由于層層截留和移用、挪用，許多扶持資金的運作成本也很高，中間的線路損耗和折扣相當大，難以１００％到達農民手上。在這種情況下，與其一方面艱難地“收稅”，另一方面再層層打 “折扣”把扶持資金下放到農民手中，還不如把取消農業特產稅等稅種作為政府對農業和農村的扶持政策，以降低中間成本和損耗，讓農民得到更多的實惠。 五是農特稅的征收影響基層干群關系。由于農特稅的計稅依據具有很大的不確定性，基層很難逐戶每年、每季對農業特產品的面積、產量、品種、品質、銷量加以核定，絕大多數地方采取按地畝、按產量甚至按人頭平均攤派的辦法征取，群眾抵觸情緒較大。同時，由于近些年許多地方把農特稅的完成情況同干部的政績考核緊緊相連，為了如期或超額完成農特稅征收任務，不少鄉、村干部只好采取強征強攤等手段強行征稅，由此導致部分農民與鄉村組織、鄉村干部產生較大的對立情緒。因此取消農特稅不只對增加農民收入具有十分直接的作用，而且對改善基層政府形象、密切黨和農民的聯系具有十分積極的意義。（殷建強 鐘秀明） 背景資料 國務院?１９９４?１４３號令《關于對農業特產收入征收農業稅的規定》 一、農業特產稅的納稅人 凡是在我國境內從事應稅農業特產品的單位和個人，不論其屬于那種所有制形式的企業，也不論其是承包農戶還是自營農戶，都是農業特產稅的納稅人。 二、農業特產稅的征收范圍 對下列農業特產品收入征收農業特產稅： （一）煙葉收入，包括晾曬煙、烤煙收入； （二）園藝收入，包括水果、干果、毛茶、蠶繭、藥材、果用瓜、花卉、經濟林苗木等園藝收入； （三）水產收入，包括水生植物、灘涂養殖、海淡水養殖及捕撈品收入； （四）林木收入，包括原木、原竹、生漆、天然橡膠、天然樹脂、木本油料等林木收入； （五）牲畜收入，包括牛豬羊皮、羊毛、兔毛、羊絨、駝絨等牧畜收入； （六）食用菌收入，包括黑木耳、銀耳、香菇、蘑菇等食用菌收入； （七）省、自治區、直轄市人民政府確定的其它農業特產品收入。 三、農業特產稅的稅率 全國統一的農業特產稅稅目、稅率，依照農業特產稅稅目稅率表執行。共確定為８％、１０％、１２％、１６％、２５％及３１％。前款規定以外的農業特產稅稅率，由省、自治區、直轄市人民政府在５％一２０％的幅度內規定。 四、農業特產稅的計稅依據 農業特產稅的計稅依據是農業特產品實際收入，由當地征收機關按照農業特產品實際產量和國家規定的收購價格或者市場收購價格計算核定。計算公式為：農業特產品實際收入－實際產量Ｘ收購價格。 五、農業特產稅的納稅期限 農業特產品的納稅義務發生時間為農業特產品收獲、出售的當天。納稅人應當自納稅義務發生之日起３０日內，向當地征收機關申報納稅。具體繳納稅款期限，由征收機關確定。 六、農業特產稅的納稅地點 農業特產稅在農業特產品生產地繳納。收購農業特產品的單位和個人應當按照收購金額和規定的稅率，在收購所在地稅務機關繳納或者代扣代繳稅款。 七、農業特產稅的優待與減免 （一）農業科研機構和農業院校進行科學試驗所取得的農業特產品收入，在試驗期間準予免稅； （二）對在新開發的荒山、荒地、灘涂、水面上生產農業特產品的，自有收入時起一至三年內準予免稅； （三）對老革命根據地、少數民族地區、邊遠地區、貧困地區及其他地區中溫飽問題尚未解決的貧困農戶，納稅確有困難的，準予免稅； （四）對因自然災害造成農業特產品歉收的，酌情準予減稅、免稅。