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中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所 何忠偉　 湖南農(nóng)業(yè)大學 朱方長 陳艷芬 摘 要：指出“三農(nóng)”問題的癥結在于農(nóng)民增收困難，分析了農(nóng)民增收困難的原因，提出解決“三農(nóng)”問題的途徑。 關鍵詞：三農(nóng)；癥結；出路 我國70%以上的人口生活在農(nóng)村，眾多的人口、廣闊的地域、過剩的農(nóng)產(chǎn)品構成了一個巨大的生產(chǎn)和消費市場，然而農(nóng)民并沒有從中得到過多的財富，似乎背離了亞當•斯密所指引的財富增長路徑，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題卻成為讓每屆政府和農(nóng)民夢寐以求其解的難題。 一、“三農(nóng)”問題的癥結在于農(nóng)民增收難 我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的歷程表明，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，農(nóng)民收入水平有了很大提高，農(nóng)村富余勞動力開始從土地上轉(zhuǎn)移出來；在經(jīng)濟體制改革轉(zhuǎn)入城市以后，農(nóng)民收入增長開始趨于緩慢，與城市比較而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)民人均純收入的增長遠遠落后于城市居民人均可支配收入的增長，農(nóng)村中還有3000萬人口沒有解決溫飽問題，農(nóng)民落入了低水平的“增收”陷阱，主要表現(xiàn)在： 1、農(nóng)產(chǎn)品市場化的收入減少。從1979年到1984年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，6年間農(nóng)民人均年純收入由134元提高到355元，增長1.65倍，年均增長17.6%，扣除物價上漲因素，實際年均增長14.8%，是建國以來增速最快的時期，此時農(nóng)民增收主要來自農(nóng)產(chǎn)品總量的增加。到1984年后，主要農(nóng)產(chǎn)品短缺的狀況已有很大程度緩解，糧食、棉花還發(fā)生過兩次短時期的“賣難”。因此，農(nóng)民靠增加產(chǎn)量已經(jīng)難以保持農(nóng)業(yè)凈收益的增長。20世紀80年代中期以后，農(nóng)民增收主要是依靠農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，1986年農(nóng)民人均純收入之所以能夠增加9%，就與這一年國家對定購糧價格提高了42%有關。20世紀90年代中期后，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了供過于求的局面，價格大多也已明顯高于國際市場，增產(chǎn)、提價均已無空間。入世后我國農(nóng)產(chǎn)品市場將進一步開放，農(nóng)產(chǎn)品價格大多只會降低而不會提高，政府也不能實行價格補貼，這會導致農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的純收入持續(xù)下降。 2、非農(nóng)收入增長放慢。農(nóng)民現(xiàn)階段獲取非農(nóng)收入的兩條主要渠道，一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的工資性收入，二是外出打工得到的勞務性收入，這是農(nóng)民純收入的兩個重要來源。1990年，農(nóng)民人均從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的收入和外出打工收入之和是112元，1996年增加到361元，增長了2.2倍，年均增長21.5%。1997年農(nóng)民這兩項收入之和是414元，1998年、1999年分別為448元和491元，三年年均增長10.9%，比1990—1996年的平均增長速度下降10.6個百分點。農(nóng)民非農(nóng)收入增長放慢，原因之一是由于國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處在產(chǎn)業(yè)結構升級與換代的十字路口，高技術的機器設備替代了大量的人力，農(nóng)村勞動力只好“解甲歸田”，又沒有其他出路，只好困在農(nóng)村；原因之二是城市企業(yè)深化改革，減員增效，下崗職工再就業(yè)壓力增大，紛紛采取臨時措施,限制外地民工“入城”，原來吸納農(nóng)村富余勞動力的城市容量大大降低，農(nóng)民進城打工的“路”也是七竅不通，農(nóng)民只好滯留農(nóng)村。 3、農(nóng)民負擔過重。農(nóng)民負擔過重，一個重要的原因是農(nóng)村基層組織膨脹，管理成本過高以及脫離實際的達標升級活動越搞越濫，致使大部分鄉(xiāng)村兩級負債嚴重。目前鄉(xiāng)一級行政人員普遍都在百人以上，200－300人也不足為奇，有的達到近千人。臃腫的機構和一些干部的濫開濫支，使鄉(xiāng)村財政開支不斷增加。同時，由于近幾年農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉破產(chǎn)增多，鄉(xiāng)村兩級負債也隨之增加。據(jù)有關資料顯示，目前全國鄉(xiāng)村兩級負債總額高達3529億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債298萬元，每個村20萬元。縣至鄉(xiāng)村的負債、虧損，最終以各種名目轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，這是農(nóng)民減負無法根本解決的根源之所在。農(nóng)民負擔過重，另一個重要的原因是在教育、衛(wèi)生、電力、公路、信貸、水利建設、郵電通訊和其他基礎設施建設等方面，城鄉(xiāng)之間基本上是“一國兩策”，城市傾向較為嚴重。以教育為例，長期以來農(nóng)村九年制義務教育實際上是由當?shù)剞r(nóng)民集資來辦的，由于政府不辦農(nóng)村義務教育，農(nóng)村中小學就不得不亂收費。大量的資料表明，目前農(nóng)民的教育支出，成為農(nóng)民負擔增長的重要因素，許多農(nóng)民子女輟學在家卻成為農(nóng)民自我減負的良法。 4、城鄉(xiāng)差距拉大，限制了農(nóng)村市場的啟動。從1978年到2001年，我國農(nóng)村居民人均年收入從133.6元提高到2366元，絕對量有所增長，但是城鎮(zhèn)居民人均年收入增幅較大，從316元提高到6860元。2001年，我國城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入兩者比例達2.9∶1。如果再考慮城市居民享有的醫(yī)療、住房等補貼因素，實際上城鄉(xiāng)居民收入差距將達到4∶1。根據(jù)凱恩斯的有效需求理論，消費需求是由其收入決定的，城鄉(xiāng)居民之間的收入使得他們之間的消費需求不同，雙方的消費層次斷裂，而農(nóng)民的生產(chǎn)品主要集中在滿足基本生活消費領域，由于城鎮(zhèn)居民消費層次的提高，對農(nóng)產(chǎn)品的需求大大減少，從而出現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。 二、農(nóng)民增收難的原因分析 農(nóng)民增收難是由外部環(huán)境不利因素和自身不足所造成的，主要表現(xiàn)在： 1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高。由于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本連年上升，導致我國主要農(nóng)產(chǎn)品的價格已普遍超出國際市場水平，原因主要有以下幾個方面：一是農(nóng)用生產(chǎn)資料價格上漲。20世紀90年代以來，國家曾幾次大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，但在農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高的次年，農(nóng)用生產(chǎn)資料價格也全面跟進，這樣提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格給農(nóng)民帶來的利好被增幅更猛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本所抵消。二是農(nóng)業(yè)要素投入結構的變化。20世紀90年代以來，農(nóng)業(yè)投入的加大，使得資本對勞動的替代明顯加快，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升。三是小生產(chǎn)與大市場的矛盾。由于我國農(nóng)業(yè)分散的、小規(guī)模的經(jīng)營格局，再加上廣大農(nóng)民科學文化素質(zhì)普遍偏低，結果導致采用農(nóng)業(yè)適用技術效率不高，生產(chǎn)成本加大。四是土地投資邊際成本不斷上升。隨著我國人口不斷增加，耕地面積日趨減少，為了進一步發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面要開發(fā)成本很高的邊際土地；另一方面，則要大力改造中低產(chǎn)田，不斷加大對中低產(chǎn)田的物質(zhì)投入和技術投入，從而使得土地投資的邊際成本不斷上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本日益加大。五是農(nóng)業(yè)新品種、新技術的成本高、效益低。當前在我國農(nóng)村推廣的農(nóng)業(yè)適用新品種、新技術，雖然有助于提高農(nóng)產(chǎn)品的科技含量，但由于這些新品種、新技術要求較高，代價也較高，從而拉動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升。六是農(nóng)民稅費負擔沉重。近年來，雖然從中央到地方大力治理農(nóng)村的“亂收費、亂集資、亂攤派”，但由于各種收費政出多門，巧立名目，導致農(nóng)民繳納的各種稅費居高不下，間接加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。 2、農(nóng)產(chǎn)品結構不合理。農(nóng)產(chǎn)品結構不合理在一定程度上導致農(nóng)產(chǎn)品相對過剩，從而致使價格下降。現(xiàn)階段我國農(nóng)戶還是以農(nóng)業(yè)收入為主，農(nóng)產(chǎn)品價格對農(nóng)戶收入的影響呈線性關系，因此，農(nóng)戶對價格十分敏感。當前農(nóng)民在農(nóng)業(yè)結構調(diào)整上存在“蛛網(wǎng)循環(huán)”問題。在“蛛網(wǎng)循環(huán)”條件下，當生產(chǎn)者與消費者對價格變動同樣敏感時，市場均衡難以實現(xiàn)，只能接近于市場在過剩和短缺之間反復振蕩的準均衡狀態(tài)，形成“恒定蛛網(wǎng)”。由于農(nóng)戶缺乏相應的信息和宏觀指導，對農(nóng)產(chǎn)品價格表現(xiàn)得更為敏感，從而形成破壞性很強的“發(fā)散型蛛網(wǎng)”，陷于“種什么，什么就難賣”的怪圈。 3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展趨緩，吸收農(nóng)村勞動力的能力下降，影響農(nóng)民工資性收入的增長。改革開放以后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，一度成為支持農(nóng)民收入持續(xù)增長的主要動力。進入20世紀90年代中后期之后，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了重大的階段性變化：一是受國內(nèi)買方市場和亞洲金融危機的影響，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長速度明顯放慢。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入了結構調(diào)整和技術升級的階段，吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力明顯下降。據(jù)測算，1992～1998年期間與1980～1985年期間相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)固定資產(chǎn)的就業(yè)彈性從1.01下降到0.25，下降了3／4以上；增加值的就業(yè)彈性從0.45下降到0.27，下降了40%。受這一因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代中后期的就業(yè)規(guī)模大幅度縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對增加農(nóng)民收入的效應在逐漸減弱。 4、農(nóng)民組織化程度低，農(nóng)村社會化服務體系不健全。農(nóng)民組織化程度較低，農(nóng)戶的分散生產(chǎn)與千變?nèi)f化的大市場之間缺乏有效的組織形式和宏觀指導，缺乏真正代表農(nóng)民利益的組織機構，農(nóng)民與政府和社會的對話地位很低，形不成對損害農(nóng)民利益行為的抗衡力量和制約機制。農(nóng)戶的供給對市場價格影響甚微，而作為需方的國家或農(nóng)產(chǎn)品加工和流通機構卻組織嚴密，這種非對稱性導致農(nóng)民利益受侵害，農(nóng)民組織化程度低在相當程度上表明農(nóng)村基層民主制度不夠完善。同時，農(nóng)村社會化服務體系不健全，主要表現(xiàn)在：產(chǎn)前環(huán)節(jié)信息網(wǎng)絡不健全，水利、交通、電力等設施薄弱；產(chǎn)中環(huán)節(jié)主要是農(nóng)技推廣體系不健全，農(nóng)業(yè)保險不能滿足需求；產(chǎn)后環(huán)節(jié)主要是沒有建立較穩(wěn)定的產(chǎn)后服務保障，包括農(nóng)產(chǎn)品的加工與貯藏水平低，農(nóng)村社會保障體系建設剛起步，農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設水平滯后。此外，％農(nóng)村社會化服務體系發(fā)展不平衡、地區(qū)間差異大、服務內(nèi)容單一、服務網(wǎng)絡不健全、缺乏政策和法律支持等方面，這些對農(nóng)民收入目標的實現(xiàn)很不利。 三 、解決“三農(nóng)”問題的對策 按照“十五”計劃綱要提出的目標，“十五”期間農(nóng)村居民人均純收入增長5%左右，要實現(xiàn)這一目標必須要有新思維、新思路和新途徑。 1、加快農(nóng)業(yè)科技體制創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整。（1）加快新品種的培育和推廣，為農(nóng)業(yè)結構調(diào)整提供有效的技術供給。（2）建立農(nóng)業(yè)科技社會化服務體系。各級政府要積極采取有效措施，盡快建立健全以病蟲害測報、種植作業(yè)方法指導、農(nóng)資新品種供應等為主的農(nóng)業(yè)科技社會化服務體系，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)科技市場中介組織與信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，幫助農(nóng)民解決使用農(nóng)業(yè)適用科技過程中出現(xiàn)的困難和問題，減少農(nóng)戶的額外不必要投入，降低農(nóng)產(chǎn)品成本。（3）加速農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化的進程。我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技體制已不適應新技術產(chǎn)生與擴散的要求。農(nóng)業(yè)技術從產(chǎn)生到推廣和采用存在著信息脫節(jié)，科研人員行為、政府行為、技術推廣人員行為與農(nóng)民行為相互背離。只有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技的產(chǎn)業(yè)化，使科研成果直接與農(nóng)民見面，使農(nóng)業(yè)科研和推廣部門的科技活動與自身利益相掛鉤，促使農(nóng)業(yè)科研單位及時了解農(nóng)業(yè)適用科技推廣中的問題，并根據(jù)這些問題集中攻關，研制、開發(fā)和推廣低成本、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)新品種、新技術。（4）進一步完善支持農(nóng)業(yè)科技進步的財政投入機制。解決農(nóng)產(chǎn)品成本過高關鍵在科技，國家應進一步明確農(nóng)業(yè)科技活動為國家的公益事業(yè)，明確規(guī)定各級政府在農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)技推廣投入的最低增長幅度，建立一套增加農(nóng)業(yè)科技投入的投資機制、監(jiān)督機制和責任制，確保農(nóng)業(yè)科技投入的增長高于各級財政經(jīng)常性收入增長。（5）提高廣大農(nóng)民的科技文化素質(zhì)。當前亟需通過調(diào)整農(nóng)業(yè)教育結構，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)中專教育和農(nóng)民職業(yè)技術教育，提高廣大農(nóng)民科技文化素質(zhì)，培養(yǎng)造就一代有文化、懂技術、會管理的新型農(nóng)民，為降低農(nóng)產(chǎn)品成本、推進科技興農(nóng)奠定堅實的基礎。 2、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營必須做好如下工作：（1）以市場為導向，培育主導產(chǎn)業(yè)；主導產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支柱，發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，要以國內(nèi)外市場需求為導向，按市場需求發(fā)展趨勢來建立。（2）加強和扶持龍頭企業(yè)建設。只有形成較大的規(guī)模，農(nóng)副產(chǎn)品成批地均衡供應，才能提高市場占有率。（3）抓好商品基地建設。（4）加強市場體系建設。市場體系建設要以初級集貿(mào)市場為基礎，以批發(fā)市場為中心，建成一個結構完整、功能互補地市場網(wǎng)絡。（5）完善經(jīng)營機制。以經(jīng)濟利益為紐帶，形成互惠互利、共興共衰的關系，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在動力。 3、加大政府對“三農(nóng)”的支持力度。在農(nóng)民收入水平較低，連年增速緩慢，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，“三農(nóng)”問題較為突出的情況下，要從根本上保證農(nóng)民收入不斷增長，必須加大政府對“三農(nóng)”的支持力度。（1）充分利用WTO規(guī)則，加大對農(nóng)民的投入與補貼。根據(jù)WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的“綠箱政策”，政府對農(nóng)業(yè)科技、基礎設施、農(nóng)業(yè)教育、質(zhì)量檢測、環(huán)境保護、市場體系建設等方面的支持不受限制，因此政府應加大這方面的財政投入。這些投入不僅可以使農(nóng)民獲得勞動收入，而且可以增強農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，為農(nóng)民增收提供強有力的保證。另外，WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議中的“黃箱政策”規(guī)定，政府對農(nóng)業(yè)的微量補貼可達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的10%，我國與世貿(mào)組織談判的結果是8.5%，據(jù)此計算，我國對于農(nóng)業(yè)的微量支持與補貼可達1800億元左右，但目前我國的實際支持與補貼只有500億左右。因此，我國對農(nóng)業(yè)農(nóng)民進行直接補貼，還有很大的空間，政府應加大對農(nóng)業(yè)進城的補貼，使農(nóng)民增加收入。（2）要給農(nóng)民向市民一樣的經(jīng)濟、社會政策，逐步消除工農(nóng)、城鄉(xiāng)差別。包括取消城鄉(xiāng)戶口，實行統(tǒng)一的身份證管理；消除城鄉(xiāng)就業(yè)壁壘，實行統(tǒng)一的就業(yè)政策；在農(nóng)村實行醫(yī)療保險、失業(yè)保險、退休養(yǎng)老、最低生活保障等制度；取消農(nóng)業(yè)稅和各種不合理負擔，等等。政府對“三農(nóng)”政策的調(diào)整與支持是農(nóng)民增收的治本之策，政府應制訂系統(tǒng)配套的政策并盡快實施。 4、加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗證明，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程有利于全面發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，多途徑增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民的生活水平。因此，必須把農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設作為一項實現(xiàn)農(nóng)民全面增收的重要措施來抓。（1）做好農(nóng)村城鎮(zhèn)化的長遠整體規(guī)劃與布局，科學合理地利用土地等各種資源，切不可盲目重復建設，要切合各地的實際，突出地方特色。（2）搞好小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支持，任何一個小城鎮(zhèn)要順利的發(fā)育和壯大都必須以具體的產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟支持，否則建起來以后就會成為“空殼城”。因此，各地在發(fā)展小城鎮(zhèn)的過程中必須引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。（3）搞好小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，包括小城鎮(zhèn)的交通、通訊、水電、能源市場等方面的建設，為來小城鎮(zhèn)辦廠、經(jīng)商、置業(yè)的投資經(jīng)營者提供一個良好的環(huán)境。（4）改革和完善小城鎮(zhèn)的投融資、用地、戶籍、購房、發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)等相關政策，大力扶持小城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展。 5、發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，提高農(nóng)民組織化水平。在組建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織時可以擁有一定的自主性和靈活性。（1）可以與某個企業(yè)或某些企業(yè)進行供銷聯(lián)合，成為龍頭企業(yè)的原料生產(chǎn)基地。可以考慮將原料生產(chǎn)基地辦成合作經(jīng)濟組織性質(zhì)的聯(lián)合體，通過建立農(nóng)民合作經(jīng)濟組織增強自身的談判地位，在與龍頭企業(yè)打交道時能夠更好地維護和增進農(nóng)民的利益。（2）可以在開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎上，自己創(chuàng)辦農(nóng)產(chǎn)品加工、流通企業(yè)，使之生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)聯(lián)成一體，形成相對獨立的產(chǎn)業(yè)體系和合作經(jīng)濟組織性質(zhì)的龍頭企業(yè)，獲取更高的經(jīng)濟效益和社會效益。（3）可以用部分產(chǎn)品與龍頭企業(yè)聯(lián)合，以其余產(chǎn)品組成相對獨立的一體化產(chǎn)業(yè)體系，更加靈活、更加充分地利用自身和龍頭企業(yè)的各自優(yōu)勢。總之任何一種形式的組織要依據(jù)主客觀條件選擇對農(nóng)民最有利的發(fā)展模式，體現(xiàn)出農(nóng)民自身的主導作用和創(chuàng)造性。