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    近年來，我國財政資金涉農(nóng)補貼范圍不斷擴大，補貼標準不斷提高，以支持糧食生產(chǎn)為核心的財政資金涉農(nóng)補貼體系初見雛形。2011年，中央財政糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機購置補貼等四項補貼達到1406億元。除中央財政外，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，財政資金涉農(nóng)補貼范圍更廣、類別更多、標準更高。毫無疑問，財政涉農(nóng)補貼對于實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“八連增”和農(nóng)民收入“八連快”，對于加快新農(nóng)村建設(shè)步伐發(fā)揮了重要作用。
    財政資金支持“三農(nóng)”是世界通例，但各國財政資金涉農(nóng)補貼體系卻鮮有雷同。加入世貿(mào)組織10年來，我國農(nóng)業(yè)補貼類別逐步增加，資金投入越來越大，但補貼體系的建設(shè)還很不完善。補貼類別的設(shè)計基本處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，牛奶少了補奶牛，生豬少了補母豬。在資金投入不斷增加，農(nóng)村經(jīng)濟社會形態(tài)劇烈變化的背景下，如何建立一個適應(yīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展實際、高效可持續(xù)的財政涉農(nóng)補貼體系，需要深入研究以下幾個基本問題。
    一、財政補貼補什么？在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政補貼補什么，實際上是對什么進行補貼的問題。財政資金對農(nóng)業(yè)進行補貼，是因為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，事關(guān)國計民生、國家安全，且農(nóng)業(yè)收益普遍低于其他產(chǎn)業(yè)，風險高于其他產(chǎn)業(yè)。但農(nóng)業(yè)是由具體內(nèi)部產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)組成的，這就涉及到具體補貼哪個產(chǎn)業(yè)和環(huán)節(jié)的問題，補糧食還是補蔬菜？補生產(chǎn)還是補流通？
    一般而言，財政應(yīng)該對那些涉及公共利益，而市場經(jīng)濟機制無法保證有效供給的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及流通活動進行補貼。財政應(yīng)當在農(nóng)產(chǎn)品價格過低、農(nóng)民收益太低時，為了維持農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，確保某類農(nóng)產(chǎn)品的供給而實施補貼。當前，我們有些補貼政策卻是反向為之，在農(nóng)產(chǎn)品價格高時通過補貼增加供給，企圖讓價格降下來。嚴格意義上，這并不是對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的補貼。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性，當前的補貼往往不會增加當前供給，結(jié)果不但解決不了當前價格過高的問題，而且容易引發(fā)下一個生產(chǎn)周期的供過于求，導致“谷賤傷農(nóng)”、“菜賤傷農(nóng)”。
    從更廣的視角看，財政補貼補什么還包括補“一農(nóng)（農(nóng)民）”還是補“三農(nóng)”的問題。近年來，中央財政加大了對農(nóng)村民生的補貼，對于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，解決醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，發(fā)揮了重要作用。
    二、財政補貼補多少？即補貼標準問題。理想狀態(tài)下，從生產(chǎn)而言，財政補貼應(yīng)該補齊農(nóng)業(yè)的公益性與市場性之間的收益差距。但在實際操作中要復雜得多。一是由于行業(yè)生產(chǎn)特點不同，這個收益差距往往較難量化，二是政府沒有那么大的財力進行完全補貼。目前來看，由于財力限制，當前的財政補貼還處于“保基本”的階段，即通過財政補貼，給予農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一定的補償，補貼力度并不足以拉平行業(yè)之間平均收益率，或者抵補農(nóng)民從事非農(nóng)生產(chǎn)的可能收益。相比于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲以及農(nóng)民外出務(wù)工收入的快速增加，這個補貼金額已經(jīng)不是決定農(nóng)民生產(chǎn)的主要因素，補貼的政策效果在不斷下降。
    在對糧價、菜價進行調(diào)控，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格不斷上漲的情況下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接收益難以較大幅度增加。在農(nóng)民外出務(wù)工工資不斷提高的情況下，如果還是以農(nóng)民承受水平或者農(nóng)民物化生產(chǎn)成本為限來厘定補貼標準，如果不能正視行業(yè)收益差距，只能導致糧菜生產(chǎn)在某些地方政府那里越來越演化成“政治任務(wù)”，農(nóng)副產(chǎn)品供給越來越依賴行政命令，與市場機制的要求以及“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的目標會越來越遠。
    三、財政補貼補給誰？在當前的體系框架內(nèi)，不同補貼類別有不同的補貼受益對象。比如，糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼原則上要發(fā)放到農(nóng)民手中，農(nóng)產(chǎn)品流通是以“綠色通道減免通行費”的方式補貼了運輸戶或者運輸企業(yè)。以上這些補貼多數(shù)都能直接發(fā)放到農(nóng)戶手中，或者直接減免相關(guān)環(huán)節(jié)的運營費用。農(nóng)機具購置補貼則通過直接扣減購買金額的方式進行補貼。應(yīng)該說，已經(jīng)基本建立了直達受益者的補貼機制，但實際操作中還應(yīng)該注意一些深層次問題。
    補給“所有者”還是“生產(chǎn)者”。目前來看，補貼對象和補貼金額的確定大多是以“所有者”來界定的，比如土地經(jīng)營權(quán)承包家庭按照承包土地的面積申請補貼。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大的情況下，“所有者”和“生產(chǎn)者”已經(jīng)出現(xiàn)了越來越大的分離，即使在協(xié)商土地租金時，雙方已經(jīng)考慮了補貼因素，但以“所有者”為補貼對象仍然會帶來一些問題，會弱化政策效果。應(yīng)逐步建立起以“生產(chǎn)者”為補貼對象、以產(chǎn)量為考核標準的補貼機制。
    補“小戶”還是補“大戶”。補“小戶”體現(xiàn)財政資金的普惠性，補“大戶”體現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的政策引導。在以小戶為主，但大戶越來越多的背景下，需要在二者之間找到平衡點。2011年的補貼政策中明確，農(nóng)資綜合補貼新增規(guī)模重點向種養(yǎng)大戶傾斜。這種重點支持是基于鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營的考慮。但應(yīng)該注意的是，當前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要還是以小規(guī)模生產(chǎn)為主，因而在引導農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的同時，也要考慮財政資金的普惠性要求。
    四、補了以后怎么辦？作為一項公共政策，財政涉農(nóng)補貼應(yīng)當進行科學、及時的政策評估。評估結(jié)果應(yīng)當成為補貼項目和補貼標準調(diào)整的重要依據(jù)。政策評估應(yīng)從事后評估向過程評估轉(zhuǎn)變，從粗放評估向精細化評估轉(zhuǎn)變。過程評估有利于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的問題，并及時進行調(diào)整，防止政策走偏。精細化評估有利于正確評價政策效果，防止以偏概全。以精細化評估為例，糧食產(chǎn)量連續(xù)“八連增”，有多少是由直補政策貢獻的？有多少是由最低收購價政策貢獻的？有多少是由科技進步貢獻的？這都需要更加精細的計算，而不能以偏概全、以點帶面。
    財政資金涉農(nóng)補貼不僅僅作用于農(nóng)村經(jīng)濟運行，更涉及到農(nóng)村民生和農(nóng)民切身利益。因此，加強財政支農(nóng)補貼的政策評估，既是政策本身發(fā)展完善，并逐漸形成體系的需要，也是逐步實現(xiàn)“三農(nóng)”工作從粗放式向精細化轉(zhuǎn)變的需要。（作者系北京市農(nóng)村工作委員會副主任）