黨的二十大報告指出：“保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓”。
這一最新論述與黨的十八屆五中全會決定提出的“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”思想具有鮮明的一脈相承性，再度強調了保障進城落戶農民土地權益的工作要求和原則，這將極大推動以人為核心的新型城鎮化建設和城鄉融合高質量發展。
隨著工業化、城鎮化的深入推進和社會分工的加速，農戶兼業化和非農化現象日益普遍，對土地的依賴程度也不斷降低，在此形勢下，大量帶“權”進城落戶的農民轉讓退出土地是必然趨勢。
因此，如何順應新時代發展趨勢，切實保障進城落戶農民土地權益是當前和今后一段時期繞不開的重要議題，亟待完整、準確、全面理解并貫徹落實黨中央精神。
01 保障進城落戶農民土地權益的原則要義
土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權（即集體土地股權）涉及廣大農民群眾的切身利益，是其在農村的重要財產權利。
而保障進城落戶農民土地權益的基本原則與核心要義在于上述“三權”的轉讓退出能否真正做到依法、自愿和有償。
轉讓退出的底線：“依法”而非“違法”。
“依法”要求嚴格按照已有法律法規開展工作。
2018年，新修正的《農村土地承包法》明確規定“國家保護進城農戶的土地承包經營權；不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”。
及至2019年，新修正的《土地管理法》提出“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。
依據以上兩部法規，進城落戶農民的合法土地權益應得到充分保障，任何以村委會、村民小組、村民代表會議甚至村民會議等名義對此作出的侵害性決議均無效，受侵害的進城落戶農民可申請人民法院予以撤銷。
轉讓退出的準繩：“自愿”而非“強制”。
自愿原則是《民法通則》明文規定的民事活動的基本原則之一，也是踐行“自由”這一社會主義核心價值觀的要求。
《鄉村振興促進法》特別強調：“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”。
因此，對于不愿轉讓退出土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權“三權”的進城落戶農民，各地政府要有“歷史耐性”，不能“強制”或“變相強制”。
“強制”與國家強調的農民自愿選擇、自主決定等原則相悖，這既影響農民進城落戶的積極性，造成大量“人戶分離”，也不利于進城農民后期的生存、安定和發展，甚或有礙于城市管理。
轉讓退出的導向：“有償”而非“無償”。
“有償”意味著要尊重市場規律，不同程度地發揮市場配置資源的作用。
土地轉讓退出的有償性可為農民在城市定居提供一定的財力保障，進而縮小與市民之間的收入或財產差距，提升、增強進城生活的能力與底氣。
換言之，土地有償轉讓退出既能維護進城落戶農民的合法權益（不放棄集體土地“三權”的應然收益）、實現保障功能，又可支持、引導甚至鼓勵其自愿退出。
02 保障進城落戶農民土地權益政策的十年演變
自黨的十八大以來，黨中央始終堅持以人為本，就推進新型城鎮化建設作出了一系列重大決策部署，目前已取得舉世矚目的成就。
據國家統計局數據顯示，2012-2021年，我國城鎮常住人口從7.1億人增至9.14億人，年均增加2260萬人，常住人口城鎮化率累計增加了12.12個百分點，順利實現了國家2016年提出的1億非戶籍人口在城市落戶目標。
在此過程中，農民進城落戶后的土地權益問題逐漸成為社會熱點話題，關乎農業轉移人口市民化質量與城鄉社會和諧穩定。
眾所周知，保障進城落戶農民的合法土地權益是農村土地制度改革的核心，對此黨中央始終高度重視、十分關心、從嚴要求。
早在2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出集體資產股份有償退出之后，2015年，中辦、國辦《深化農村改革綜合性實施方案》明確提出，在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點；切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。
2021年“十四五”規劃也進一步強調，依法保障進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，建立農村產權流轉市場體系，健全“三權”市場化退出機制和配套政策。
可見，近十年進城落戶農民土地權益的有償退出與維護保障經歷了由“一權”到“三權”的過程，期間黨和政府的重視程度不斷提高，相關工作舉措持續落實落細。
03 保障進城落戶農民土地權益的實現路徑
我國農村改革是從調整農民和土地的關系開啟的，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。有鑒于此，如何實現和保障進城落戶農民的合法土地權益，是我國未來必須破解的“阿喀琉斯之踵”。
首先，健全農村“三權”確權登記頒證管理體系。
一是完善村集體經濟組織成員身份確認辦法，建立村集體經濟組織成員轉移備案證制度，為進城落戶農民發放村集體經濟組織成員轉移備案證。
二是完善承包地、宅基地（“房地一體”）確權登記頒證工作以及農村集體股權登記管理。
三是完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，設立區（縣）農村土地承包仲裁委員會、鄉（鎮）糾紛調解委員會和村（組）調解小組或專員。
其次，明確依法自愿有償轉讓退出的程序和范圍。
一是打通“三權”有償轉讓退出的全部通道，即暢通“農戶自愿申請→村級組織審核→鄉（鎮）受理復核→區（縣）政府部門核實確認→公開公示”等辦事流程。
二是明確主要的引導方向。在受讓范圍上，鼓勵土地承包經營權、宅基地使用權轉讓給符合產業發展的新型農業經營主體、“兩進兩回”人才（即科技進鄉村、資金進鄉村、青年回農村、鄉賢回農村）等，集體收益分配權轉讓給本集體經濟組織內部其他符合條件的成員家庭。
三是有序可控平穩推進。始終將“穩慎”二字貫穿“三權”有償轉讓退出工作，把牢“穩”的總基調、“進”的方法論以及“法”的度量衡。
最后，健全農村“三權”轉讓退出管理服務體系。
一是搭建流轉退出交易服務平臺，提高運行效率。
二是培育配套運作主體。除設立國資的土地開發收儲公司外，堅持內培和外引并重，育好三權轉讓退出后的承接開發主體，優化“人、地、錢”等資源配置。
三是完善相關政策制度。即完善承包地“三權分置”制度，使之在《民法典》等相關法律中得以體現；完善宅基地“三權分置”制度，平衡分離保障權能和財產權能；此外，完善集體土地“三權”轉讓退出的可操作性辦法。
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