自然資源部 農業農村部關于公開征求《永久基本農田保護紅線管理辦法》（征求意見稿）意見的公告
（2024年1月26日）
為了落實最嚴格的耕地保護制度，牢牢守住永久基本農田保護紅線和國家糧食安全底線，自然資源部、農業農村部起草了《永久基本農田保護紅線管理辦法》（征求意見稿）。按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，現將征求意見稿及其說明公布，征求社會各界意見。公眾可以登錄自然資源部門戶網站（http://www.mnr.gov.cn）、農業農村部門戶網站（http://www.moa.gov.cn）查閱征求意見稿及其說明。有關意見建議可以在2024年2月 26日前通過電子郵件方式發送至：
fgzqyj@mail.mnr.gov.cn(自然資源部）
ntszdc@agri.gov.cn（農業農村部）
2024年1月26日
永久基本農田保護紅線管理辦法（征求意見稿）
第一條 【制定目的】為了落實最嚴格的耕地保護制度，守住永久基本農田保護紅線和國家糧食安全底線，推動經濟社會高質量發展，依據《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》等法律法規，制定本辦法。
第二條 【適用范圍】永久基本農田保護紅線的劃定、管控、保護、質量建設和優化調整，適用本辦法。
本辦法所稱永久基本農田保護紅線，是指國土空間規劃確定的永久基本農田保護任務和布局安排等。
第三條 【職責分工】國務院自然資源主管部門會同有關部門，按照國務院和本辦法規定的職責分工，負責完善永久基本農田保護紅線涉及的用途管制、監督管理政策，建立健全標準和監管體系，指導各省、自治區、直轄市永久基本農田保護紅線監督管理的有關工作。
國務院農業農村主管部門會同有關部門，按照國務院和本辦法規定的職責分工，負責完善永久基本農田質量建設、提升和調查監測評價政策，建立健全標準和監管體系，指導各省、自治區、直轄市逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，開展高標準農田種植情況、永久基本農田質量變化情況的監督管理工作。
縣級以上人民政府自然資源、農業農村主管部門應當加強工作協同，建立永久基本農田保護工作協同和信息共享機制，共享永久基本農田劃定、永久基本農田質量等級、高標準農田等數據成果，按照職責分工做好永久基本農田保護紅線監督管理的有關工作。
第四條 【公眾責任義務】任何單位和個人都有保護永久基本農田的義務，并有權檢舉控告侵占、破壞永久基本農田和其他違反法律、法規以及本辦法規定的行為。
第五條 【規劃優先序和分解落實】 編制國土空間規劃，應當優先劃定永久基本農田，明確永久基本農田的布局安排、規模數量和質量要求等。永久基本農田劃定成果經批準后，作為永久基本農田保護紅線納入國土空間規劃。
各省、自治區、直轄市應當根據國家下達的保護任務，通過國土空間規劃，組織逐級分解落實轄區內永久基本農田保護任務，合理控制平原地區城市和山區城市劃定比例，確保轄區內永久基本農田數量不減少、質量不降低。
第六條 【永久基本農田劃定實施】 永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門組織實施，并聯合逐級報至省級人民政府自然資源和農業農村主管部門。
永久基本農田劃定范圍應當符合《中華人民共和國土地管理法》和有關法律、行政法規以及國務院的規定。
因生產建設或者自然災害嚴重損毀且不能恢復耕種的耕地，河道兩岸堤防范圍內不適宜或者難以穩定利用的耕地，坡度大于25度且未采取水土保持措施的耕地，根據國家有關規定需要退耕還林、還草、還湖以及還牧的耕地，不得劃為永久基本農田。
永久基本農田劃定成果，根據國家有關規定，由省、自治區、直轄市人民政府組織自然資源、農業農村主管部門驗收確認，或者由省、自治區人民政府授權市級人民政府組織自然資源、農業農村主管部門驗收確認，結果報省級人民政府自然資源和農業農村主管部門。
永久基本農田劃定技術規程由國務院自然資源主管部門會同國務院農業農村主管部門制定。
第七條 【信息化建設和公開】 國務院自然資源主管部門建立全國統一的信息平臺，依法公開永久基本農田保護紅線。
縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強信息化建設，建立統一的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統和永久基本農田數據庫，對永久基本農田保護紅線的數據信息及時維護和更新。
鄉（鎮）人民政府應當依法主動將永久基本農田的位置、范圍向社會公告。
第八條【管控保護原則和“三線”協調機制】依法劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自調整或者改變用途。
禁止在城鄉建設中以單個項目占用為目的，擅自調整永久基本農田保護紅線。禁止在生態保護紅線、城鎮開發邊界調整過程中，擅自調整占用永久基本農田保護紅線。
城鎮開發邊界范圍內的永久基本農田，原則上應當予以保留。對零星破碎、不便耕種，確需進行集中連片整治的，應當保留在城鎮開發邊界范圍內，且總面積不減少；確需調出城鎮開發邊界范圍的，應當確保城鎮開發邊界規模不擴大。
集中連片的梯田和與生態保護對象共生的耕地，確有必要納入自然保護地，且符合永久基本農田劃定要求的，經省級人民政府自然資源主管部門會同有關部門論證，可以同時劃入生態保護紅線和永久基本農田保護紅線，實行嚴格保護。
第九條 【嚴格禁止占用情形】禁止下列行為占用永久基本農田：
（一）挖湖造景，建設綠化帶、種植草皮等用于綠化裝飾;
（二）制梁場、拌合站等以臨時用地方式占用;
（三）建設畜禽養殖設施、水產養殖設施、破壞耕作層的種植業設施（永久基本農田劃定前已依法依規批準的除外），以及挖塘養魚、發展林果業等造成耕地地類改變的各類活動;
（四）法律、行政法規和國務院規定的其他情形。
永久基本農田不得納入生態退耕范圍。
第十條 【高標準農田建設】縣級以上人民政府農業農村主管部門會同有關部門落實國土空間規劃、高標準農田建設規劃等，優先在永久基本農田上建設高標準農田，逐步把永久基本農田全部建設成高標準農田。
第十一條 【質量提升】縣級以上人民政府農業農村主管部門負責組織實施提升永久基本農田質量，推進耕地有機質提升、保護性耕作、退化耕地治理、土壤健康促進、黑土地保護等工作，采取工程、生物、農藝等措施，提高土壤有機質、改善土壤結構、保護土壤生物多樣性，治理退化和受污染的永久基本農田。
第十二條 【質量評價】縣級以上人民政府農業農村主管部門負責對永久基本農田質量建設保護等情況開展調查、監測、評價，根據永久基本農田質量動態變化情況，指導農業生產和永久基本農田質量建設與保護。省級人民政府農業農村主管部門應當建立永久基本農田質量檔案，定期發布本行政區域內永久基本農田質量信息。
第十三條 【永久基本農田儲備區】縣級以上人民政府自然資源主管部門應當會同同級農業農村主管部門組織劃定永久基本農田儲備區，將土地綜合整治、耕地恢復等新增優質耕地及時劃入儲備區，作為重大建設項目占用永久基本農田或者永久基本農田保護紅線調整的主要補劃來源。
第十四條 【優先劃為永久基本農田儲備區的耕地】下列耕地應當優先劃入永久基本農田儲備區：
（一）土地綜合整治新增加的耕地；
（二）與已劃定的永久基本農田集中連片，質量高于本地區平均水平且坡度小于15度的耕地；
（三）有良好的水利與水土保持設施的耕地；
（四）從園地、林地等其他農用地恢復的優質耕地。
第十五條 【永久基本農田儲備區管理要求】省級人民政府自然資源主管部門應當定期評估本行政區域內耕地資源分布狀況，因地制宜、合理確定市、縣永久基本農田儲備區劃定目標任務，并根據儲備區內耕地實際利用狀況，動態調整儲備區。
儲備區內耕地劃為永久基本農田前，不按照永久基本農田管理。
第十六條 【占用、調整及補劃原則】永久基本農田保護紅線應當堅持“整體穩定、優化微調”。
重大建設項目難以避讓確需占用永久基本農田，高標準農田建設、土地綜合整治等依照本辦法規定確需對永久基本農田保護紅線進行優化調整的，應當按照“數量不減、質量不降、布局優化”的原則調整并補劃，補劃的永久基本農田應當是可以長期穩定利用的耕地。
第十七條 【建設占用】各類非農業建設項目選址布局應當盡量避讓永久基本農田。
有下列情形之一，確實難以避讓的，應當堅持節約集約原則，依法辦理相關審批手續：
（一）黨中央、國務院明確提出的重大建設項目；中央軍委及其有關部門批準的軍事國防類項目；納入國家級規劃的機場、鐵路、公路、水運、能源、水利項目；省級公路網規劃的省級高速公路項目；
（二）全國礦產資源規劃明確的戰略性礦產，以及地熱、礦泉水等不造成永久基本農田損毀的非戰略性礦產。其中，采取露天方式開采的戰略性礦產，采掘場用地應當辦理建設占用永久基本農田手續的，需要符合本款第（一）項重大建設項目的規定。在永久基本農田劃定前已經設立的非戰略性礦產礦業權，允許在原礦業權范圍內辦理延續變更等登記手續，已取得探礦權申請探礦權轉采礦權的，允許在落實保護性開采措施前提下，采取井下方式開采；
（三）符合臨時用地管理要求，且能夠恢復原種植條件的建設項目施工和礦產勘查、考古勘查發掘等涉及的臨時用地；
（四）法律法規及國家規定的其他情形。
未納入國家重大建設項目范圍的電網項目涉及的架空線路鐵塔、變電設施等不得占用永久基本農田。
符合有關規定，在沿田間道路、溝渠、田坎等鋪設點狀架空電力桿確需占用永久基本農田的，可以不辦理建設占用審批手續，建設單位應當給予土地使用權人合理補償。
第十八條 【高標準農田建設調整紅線】依據高標準農田建設規劃實施的高標準農田建設項目，開展必要的灌溉及排水設施、田間道路、農田防護林等配套建設，涉及少量調整永久基本農田的，原則上不得突破項目區原有灌排設施、田間道路和農田防護林等農田基礎設施實際用地和項目區通過高標準農田建設實際新增耕地的面積之和。確需少量突破或調整的，由縣級人民政府負責組織編制永久基本農田調整補劃方案，統籌落實調整補劃任務。由縣級自然資源主管部門負責將永久基本農田調整補劃方案，按照有關規定逐級報國務院自然資源主管部門備案，更新永久基本農田數據庫。
第十九條 【土地綜合整治調整紅線】為了滿足生產、生活和生態功能需要，依據國土空間規劃及相關規劃，按照國家有關規定對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地及不合理利用土地實施土地綜合整治，確需對少量永久基本農田布局進行優化調整的，按照下列規定辦理:
（一）項目在立項或初步設計階段，由縣級人民政府自然資源主管部門擬定永久基本農田調整補劃方案，逐級報省級人民政府自然資源主管部門審核同意后，按照有關規定報國務院自然資源主管部門備案。永久基本農田調整補劃應當在項目區范圍內落實；項目區確實難以補足的，在縣域范圍內落實;
（二）項目完成后，由省級人民政府自然資源主管部門會同有關部門組織驗收，永久基本農田調整補劃方案落實情況作為驗收的重要內容;
（三）項目通過驗收后，由省級人民政府自然資源主管部門報國務院自然資源主管部門更新永久基本農田數據庫。
第二十條 【集體經濟組織配套設施建設調整紅線】集體經濟組織在永久基本農田開展必要的灌溉及排水設施、農村道路、農田防護林等配套設施建設確需對少量永久基本農田布局進行優化調整，且不涉及非農建設占用的，按照下列規定辦理：
（一）集體經濟組織按照集體經濟組織章程規定，履行重大事項決議程序后，按年度向鄉（鎮）人民政府提出永久基本農田調整補劃建議;
（二）鄉（鎮）人民政府結合實際情況，統籌永久基本農田調整補劃建議。轄區內永久基本農田儲備區耕地超過上級下達的永久基本農田保護任務1%比例的，可以按年度向縣級人民政府自然資源主管部門提出調整補劃申請。永久基本農田年度調整規模不超過轄區內永久基本農田實際劃定面積的1%;
（三）縣級人民政府自然資源主管部門統籌鄉（鎮）人民政府提出的永久基本農田調整補劃申請，依據國土空間規劃擬定永久基本農田調整補劃方案，按照有關規定逐級報省級自然資源主管部門審核同意后，報國務院自然資源主管部門備案;
（四）配套設施建設完成后，由市級人民政府自然資源主管會同同級農業農村主管部門對永久基本農田調整補劃方案落實情況進行核查;
（五）核查通過后，經省級人民政府自然資源主管部門審核，報國務院自然資源主管部門更新永久基本農田數據庫。
第二十一條 【年度評估調整紅線】鄉（鎮）人民政府按照國家有關規定對轄區內永久基本農田保護情況進行年度評估，根據評估結果確需對少量永久基本農田布局進行調整優化的，應當落實“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求，按照下列規定辦理：
（一）鄉（鎮）轄區內永久基本農田儲備區耕地超過上級下達永久基本農田保護任務1%比例的，鄉（鎮）人民政府可以申請將儲備區中的優質耕地或農業空間治理活動中產生的優質耕地調入永久基本農田;
（二）鄉（鎮）轄區內永久基本農田存在移民搬遷后不適宜耕種的地塊，零星破碎地塊，以及位于15度以上、處于生態脆弱地區、列入嚴格管控類且無法恢復治理、災毀和采礦損毀無法修復、年度國土變更調查認定為不穩定耕地等地塊或者經核實不符合劃入永久基本農田要求的，鄉（鎮）人民政府可以同時申請將有關地塊調出永久基本農田;
（三）符合條件的鄉（鎮）人民政府可以向縣級人民政府自然資源主管部門提出調整優化申請，縣級人民政府自然資源主管部門核查后形成永久基本農田保護紅線年度調整補劃方案，逐級報省級人民政府自然資源主管部門審核同意后，報國務院自然資源主管部門更新國家永久基本農田數據庫。
根據年度評估結果申請調整的永久基本農田原則上應當在鄉（鎮）范圍內，個別確實無法在鄉（鎮）范圍內落實補劃的，按照省級人民政府自然資源主管部門的規定做好統籌。省級人民政府自然資源主管部門應當確保本行政區域內永久基本農田調入面積大于調出面積，優化調整后永久基本農田中屬于平原地區的耕地面積應當增加，山區耕地面積應當減少。
第二十二條 【重大戰略布局調整】黨中央、國務院確定的重大區域戰略布局、重大生態建設項目，為保障人民群眾生命財產安全涉及到的重大居民遷建工程等，確實難以避讓永久基本農田的，按照國家有關規定報國務院批準同意后及時調整。
第二十三條 【紅線調整與國土空間規劃修改的銜接】依照本辦法的規定占用永久基本農田或者對永久基本農田布局進行調整的，應當同步更新國家永久基本農田數據庫和國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，并按照法定程序修改相應的國土空間規劃。
第二十四條 【保護任務調整】國務院自然資源主管部門根據國土空間規劃實施五年評估和國土變更調查結果，綜合耕地恢復、生態退耕等情況，按照國務院規定開展各省、自治區、直轄市永久基本農田保護任務的調整。
第二十五條 【永久基本農田保護督察】國家自然資源督察機構對發現的違法違規侵占和不合理利用永久基本農田問題，可以依法向被督察的地方人民政府下達督察意見書，并可以采取公開通報、約談被督察地方有關負責人或者其他相關督察措施督促整改。對于整改不力的，按照有關規定移送相關部門追究責任。
第二十六條 【占用、調整及補劃監管】國務院自然資源主管部門應當會同國務院農業農村主管部門結合耕地保護和糧食安全責任制考核，督促指導各省、自治區、直轄市人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門按照本辦法規定做好永久基本農田占用、調整及補劃工作。
縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農業農村主管部門應當采取“雙隨機、一公開”等監管措施，對永久基本農田占用、調整及補劃的情況進行核查。
第二十七條 【違法違規調整責任】違反本辦法規定，采取弄虛作假等方式規避永久基本農田占用審批的，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十七條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五十七條的規定予以處罰。
第二十八條 【違法違規整改】非農業建設違法占用永久基本農田，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十七條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第五十八條的規定予以沒收的，省級人民政府自然資源主管部門出具查處到位的證明材料，并落實補劃責任后，經國務院自然資源主管部門審核同意后調整永久基本農田保護紅線，并按照法定程序修改相應的國土空間規劃。
第二十九條 【失信懲戒】縣級以上人民政府自然資源主管部門應當會同有關部門采取措施，對違法侵占永久基本農田的重大失信行為依法實行懲戒，并依法公開相關信息。
第三十條【實施日期】本辦法自 年 月 日起施行。
《永久基本農田保護紅線管理辦法》（征求意見稿）起草說明
一、起草的必要性
永久基本農田保護紅線是指國土空間規劃確定的永久基本農田保護任務和布局安排等。習近平總書記高度重視永久基本農田保護工作，強調“永久基本農田必須實至名歸，必須是穩產高產的良田”；“以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線”。
近年來，黨中央、國務院采取一系列政策措施加強永久基本農田保護，《土地管理法》《土地管理法實施條例》修改將永久基本農田保護作為重要內容予以強化；國土空間規劃編制優先劃定耕地和永久基本農田保護紅線，確定15.46億畝永久基本農田；中央財經委員會第二次會議提出“量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用”等重大要求，這些改革成果舉措需要通過立法予以集成和完善細化。當前，永久基本農田保護面臨著新形勢、新要求，在牢牢守住永久基本農田保護紅線不得擅自突破隨意調整的前提下，對于土地綜合整治、高標準農田建設等涉及耕地質量建設；鄉村振興發展涉及農田配套設施建設；耕地自然損毀、零星破碎等情形，也應當實事求是地允許局部優化調整，這需要做好紅線管理的頂層設計，明確紅線優化調整的原則、程序和約束性要求。據此，自然資源部會同農業農村部研究起草了《永久基本農田保護紅線管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）。
二、起草過程
自然資源部、農業農村部自2022年啟動《辦法》研究起草工作，認真學習貫徹習近平總書記關于加強耕地和永久基本農田保護的重要指示精神，貫徹落實黨的二十大精神和黨中央、國務院關于耕地和永久基本農田保護的重要決策部署，堅持問題導向、系統觀念，全面梳理法律法規和中央文件關于永久基本農田的管理要求，扎實開展實地調研。起草《辦法》初稿后，廣泛征求了中央和地方有關國家機關的意見，并聽取了有關專家學者的建議。在此基礎上，修改形成了《辦法》公開征求意見稿。
三、需要說明的幾個問題
（一）關于永久基本農田保護紅線的劃定。明確永久基本農田劃定成果經批準后，作為永久基本農田保護紅線納入國土空間規劃，規定了永久基本農田的劃定程序（第五條、第六條）。
（二）關于管控原則和要求。明確禁止在城鄉建設中以單個項目占用為目的，擅自調整永久基本農田保護紅線。禁止在生態保護紅線、城鎮開發邊界調整過程中，擅自調整占用永久基本農田保護紅線（第八條）。根據法律、行政法規和國務院有關規定，通過列舉的方式明確了禁止占用的情形（第九條）。
（三）關于質量建設。明確提出逐步把永久基本農田全部建成高標準農田（第十條），明確了質量建設和提升的相關措施（第十一條、第十二條）。建立實施永久基本農田儲備區制度，明確劃入儲備區的耕地情形和有關管理要求（第十三條、第十四條、第十五條）。
（四）關于占用和優化調整。一是細化完善建設占用永久基本農田的管控制度，通過列舉的形式明確允許占用永久基本農田的情形（第十七條）；二是建立永久基本農田布局優化調整的機制，明確“整體穩定、優化微調”的基本原則，涉及高標準農田建設、土地綜合整治項目，集體經濟組織配套設施建設以及鄉（鎮）域年度評估四種情形確需對永久基本農田保護紅線進行局部微調的，允許依照《辦法》的規定對紅線進行局部優化調整（第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條）；三是明確永久基本農田保護紅線進行優化調整的，應當按照有關程序修改相應的國土空間規劃（第二十三條）。
（五）關于監督檢查和法律責任。明確永久基本農田保護作為自然資源督察的重要內容（第二十五條）。落實永久基本農田占用、調整及補劃的層級監管責任（第二十六條）。明確違規調整永久基本農田保護紅線規避建設占用審批的法律責任（第二十七條）。
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