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今年4月，全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議在京召開。中央決定，今年農(nóng)村稅費改革試點工作在全國范圍推開，以徹底減輕農(nóng)民負擔、促進農(nóng)民增收為目標，理順國家、集體和農(nóng)民的分配關系，推動農(nóng)村上層建筑的變革，建立與社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的農(nóng)業(yè)管理體制和運行機制，進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。 稅費改革，讓農(nóng)民輕裝前進 這次農(nóng)村稅費改革，溫家寶總理強調，要確保改革后每個農(nóng)戶的負擔水平都有所減輕，這要作為一條硬杠杠。切實減輕農(nóng)民負擔是中央政府發(fā)動農(nóng)村稅費改革的初衷，目前看來，在試點地區(qū)，農(nóng)村稅費改革作為農(nóng)民減負的手段，其效果是明顯的。農(nóng)民負擔比改革前有較大幅度的減輕，村村減負，戶戶受益。 長期以來，不少地方的稅費關系是非常混亂的，農(nóng)民除上交國家的“稅”和村集體的“租”（村提留）之外，還承擔著縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各部門形形色色的費，以及各種各樣的集資攤派和罰款。國家、集體與農(nóng)民簡單的租稅關系變得異常復雜。從稅費改革的政策和實踐來看，農(nóng)村稅費改革的一個基本做法是“并稅制”，就是把原來的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和其他各種收費一律減掉，統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從源頭上截斷基層政府和基層組織向農(nóng)民亂收費、亂攤派和亂罰款行為。 稅費改革能減輕農(nóng)民負擔，主要是因為取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消了統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。這些都是地方政府以前搭車收費、索取農(nóng)民的渠道。 鄉(xiāng)村財政：窟窿越來越大 稅費改革使農(nóng)民負擔減了下來，但鄉(xiāng)村債務問題卻由此浮出水面。全國人大代表河北省邯鄲市市長張力說，鄉(xiāng)村兩級欠債極為普遍，到2001年底，邯鄲市鄉(xiāng)村兩級債務達24．75億元，每個縣、鄉(xiāng)、村平均負債分別為1．3億元、597萬元和22萬余元。據(jù)專家估計，現(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達2000億，而這些債務又主要集中在中西部欠發(fā)達地區(qū)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額負債的原因是復雜的，主要表現(xiàn)在：財政越位，投入的錢收不回來；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人員膨脹，行政管理費居高不下；財政資金管理混亂，缺乏監(jiān)督，效率低下；舉債完成稅費上交任務；舉債搞“形象工程”，造成大量借款和欠賬。 這些債務有的是以政府的名義借的，有的是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工個人的名義借的，其中相當一部分是高利貸。欠債還錢，天經(jīng)地義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部的還款壓力是很大的。據(jù)反映，由于個別地方因鄉(xiāng)村無力償還債務，債權人與鄉(xiāng)村干部矛盾不斷加劇，有的債權人結伙到村干部或原村干部家中催要欠款，甚至引發(fā)了一系列社會問題，特別是村集體欠村民個人的債務，村民要求以債抵稅，影響了農(nóng)業(yè)稅及附加稅的征收。鄉(xiāng)村債務已成為深化農(nóng)村稅費改革的一個亟待解決的問題，如果處理不當，將在村干部中產(chǎn)生消極懈怠心理，對村級組織的正常運轉產(chǎn)生不利影響，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定乃至基層政權的穩(wěn)定。 對多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，還款的錢只能是從農(nóng)民那里收。盡管會導致農(nóng)民的極力反抗，但是只要還能收，還款就還有希望。黑龍江省綏化市市長于莎燕說：“現(xiàn)在鄉(xiāng)村債務已經(jīng)進入惡性循環(huán)。這一問題不僅阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，同時也可能導致農(nóng)民負擔反彈。” 2000億的窟窿，對于脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，無疑是一個巨大的包袱。農(nóng)村稅費改革使這一矛盾更加突出，也使問題的解決顯得更加迫切。 嚴防死守：不讓負擔反彈 在財政收不抵支和償還債務的雙重壓力下，地方政府和鄉(xiāng)村基層組織可能還會以隱蔽的方式加重農(nóng)民負擔。手段有：故意高估農(nóng)作物產(chǎn)量，夸大農(nóng)民的收入水平；以特產(chǎn)稅的名義進行額外征收；減少教育投資，提高學生收費標準等。 那么，如何防止農(nóng)民負擔再度反彈呢？ 鄉(xiāng)村兩級要建立制度，首先確保債務不反彈。一是鄉(xiāng)村兩級都要成立債務管理小組，建立債務管理制度。新增債務必須經(jīng)過村民代表大會和債務管理小組批準，做到誰舉債，誰組織資金償還。二是推行“放筷子，停車子，關機子”的管理辦法，控制支出。 建立健全適應新的農(nóng)村稅費制度的農(nóng)民負擔監(jiān)督管理機制，是鞏固農(nóng)村稅費改革成果、防止農(nóng)民負擔反彈的重要配套措施。一是普遍推行農(nóng)業(yè)稅收和涉農(nóng)價格收費公示制，接受農(nóng)民和社會監(jiān)督；二是規(guī)范村級“一事一議”籌資籌勞制度，明確籌資籌勞范圍和上限控制標準，防止成為亂收費的口子，實行村級財務公開，民主監(jiān)督，上級審計；三是繼續(xù)執(zhí)行黨政領導責任制和部門責任制，抓緊建立健全農(nóng)民負擔監(jiān)測、信訪舉報、檢查監(jiān)督、案件查處等項工作制度，實行違反減輕農(nóng)民負擔政策“一票否決”制。 國務院還強調，各地區(qū)要暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費改革前的稅費尾欠。對農(nóng)民歷年形成的農(nóng)業(yè)稅收及符合政策規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留費尾欠，采取先掛賬的辦法，待農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展、農(nóng)民承受能力明顯增強后再作處理。 化解鄉(xiāng)村財政危機 目前，各地正積極探索化解鄉(xiāng)村債務的措施和辦法，加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、深化農(nóng)村改革，通過債權債務抵沖、依法削減高利貸、加強內(nèi)部控制、節(jié)約開支、盤活集體存量資產(chǎn)等有效辦法逐步化解鄉(xiāng)村債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的債務，要靠發(fā)展經(jīng)濟，完善財政體制等辦法妥善解決；村級組織的債務，要在防止發(fā)生新債的基礎上，摸清底數(shù)，分清責任，結合實際制訂辦法，逐步化解。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織通過精簡機構，轉變職能，減少財政供養(yǎng)人員，壓縮開支，確保正常運轉。尤其是理順財政體制，國家應根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，增加中西部地區(qū)縣級的留成比例，增加基層可用財力。應調整和完善縣鄉(xiāng)財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政首先要保運轉，本級財力不足的，上級財政要加大轉移支付力度。應加強村級組織建設，完善村民自治制度，壓縮村級開支。村集體通過發(fā)展集體經(jīng)濟、降息停息、拍賣閑置資產(chǎn)與“四荒”資源、依法清收欠款和籌資等方式化解債務。 因此，如何平衡改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支缺口，是稅費改革必須解決的問題。否則，要么是農(nóng)村基層政權缺乏財政支持而無法進行正常的鄉(xiāng)村治理，要么是農(nóng)村基層政府及工作人員采取其他變通的辦法或在改革氛圍寬松后繼續(xù)向農(nóng)民收取，從而出現(xiàn)農(nóng)民左邊口袋減少了支出，但又增加右邊口袋支出的情況，甚至可能造成農(nóng)民的雙重負擔。 中央高層也注意到了這個問題。財政部表示中央財政今年將拿出200個億支持農(nóng)村稅費改革。但是在財政轉移支付制度不完善的背景下，這種努力究竟能夠在多大程度上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口問題，答案還很難預料。